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ACÓRDÃO Nº 206/2020

Brasão do Brasil

Diário Oficial da União

Publicado em: 10/02/2020 | Edição: 28 | Seção: 1 | Página: 179

Órgão: Tribunal de Contas da União/Plenário

ACÓRDÃO Nº 206/2020

1. Processo TC-016.899/2010-5

2. Grupo I, Classe VII - Administrativo (Alteração de Enunciado de Súmula)

3. Interessada: Secretaria das Sessões (Seses)

4. Unidade: Tribunal de Contas da União

5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro

5.1. 1º Revisor: Ministro-Substituto Weder de Oliveira

5.2. 2º Revisor: Ministro Aroldo Cedraz

5.3. 3º Revisor: Ministro Vital do Rêgo

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Secretaria das Sessões (Seses)

8. Advogado constituído nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de projeto de enunciado de súmula para atualização da Súmula TCU 230.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com fundamento nos arts. 85 e 89 do Regimento Interno do TCU e ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1 aprovar a modificação da Súmula TCU 230, que passa a apresentar a seguinte redação:

"Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer ou estiver vencido no período de gestão do próprio mandatário sucessor, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público."

9.2 expedir as seguintes determinações:

9.2.1 à Secretaria das Sessões que se manifeste, no prazo de 60 dias, acerca da conveniência e oportunidade de apresentar processo específico de criação de enunciado de súmula que trate da corresponsabilidade do prefeito sucessor sobre os débitos relacionados a recursos geridos integralmente por seu antecessor; e

9.2.2 à Secretaria-Geral de Controle Externo que, no prazo de 120 dias, se manifeste sobre a pertinência de inclusão nos normativos da Casa de questão relacionada à responsabilização de gestores antecessores e sucessores pela não apresentação da devida prestação de contas relativa à aplicação de recursos federais, no bojo dos oportunos estudos de revisão e atualização das normas afetas ao processo de tomada de contas especial, considerando os fundamentos desta deliberação e a legislação pertinente.

9.3 determinar a publicação deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam, no Diário Oficial da União e no Boletim do Tribunal de Contas da União;

10. Ata n° 3/2020 - Plenário.

11. Data da Sessão: 5/2/2020 - Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0206-03/20-P.

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: José Mucio Monteiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz (2º Revisor), Raimundo Carreiro (Relator), Ana Arraes e Vital do Rêgo (3º Revisor).

13.2. Ministra que não participou da votação: Ana Arraes

13.3. Ministros com voto vencido: Walton Alencar Rodrigues e Aroldo Cedraz (2º Revisor).

13.4. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira (1º Revisor).

13.5. Ministro-Substituto convocado com voto vencido: Weder de Oliveira (1º Revisor).

JOSÉ MUCIO MONTEIRO

Presidente

RAIMUNDO CARREIRO

Relator

Fui presente:

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral

SÚMULA Nº 230

Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer ou estiver vencido durante a gestão do novo mandatário, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar medidas visando ao resguardo do patrimônio público.

Fundamento Legal:

- Constituição Federal, art. 71, inc. II;

- Lei nº 8.443, de 16-07-1992, art. 8º;

- Decreto-lei nº 200/67, art. 84;

- Lei nº 10.522, de 19-7-2002.

Precedentes:

- Proc. 031.777/2010-4, Sessão de 31-05-2012, Segunda Câmara, Ata nº 17, Acórdão nº 3.779/2012;

- Proc. 007.653/2009-2, Sessão de 19-06-2012, Segunda Câmara, Ata nº 20, Acórdão nº 4.246/2012;

- Proc. 029.768/2010-1, Sessão de 09-04-2013, Primeira Câmara, Ata nº 10, Acórdão nº 2.010/2013;

- Proc. 009.607/2011-0, Sessão de 23-10-2013, Plenário, Ata nº 41, Acórdão nº 2.865/2013;

- Proc. 006.901/2013-1, Sessão de 11-02-2014, Segunda Câmara, Ata nº 03, Acórdão nº 373/2014;

- Proc. 026.391/2012-0, Sessão de 20-05-2014, Primeira Câmara, Ata nº 16, Acórdão nº 2.147/2014;

- Proc. 005.929/2013-0, Sessão de 05-05-2015, Primeira Câmara, Ata nº 13, Acórdão nº 2.475/2015;

- Proc. 021.407/2013-4, Sessão de 01-09-2015, Segunda Câmara, Ata nº 30, Acórdão nº 6.402/2015;

- Proc. 035.182/2011-3, Sessão de 02-02-2016, Primeira Câmara, Ata nº 2, Acórdão nº 665/2016;

- Proc. 003.250/2012-1, Sessão de 14-06-2016, Primeira Câmara, Ata nº 20, Acórdão nº 3.912/2016;

- Proc. 003.660/2017-6, Sessão de 05-12-2017, Primeira Câmara, Ata nº 45, Acórdão nº 11.247/2017;

- Proc. 003.835/2015-4, Sessão de 28-11-2017, Segunda Câmara, Ata nº 44, Acórdão nº 10.149/2017;

- Proc. 007.899/2015-7, Sessão de 20-9-2017, Plenário, Ata nº 37, Acórdão nº 2.066/2017;

- Proc. 000.117/2017-0, Sessão de 20-03-2018, Segunda Câmara, Ata nº 8, Acórdão nº 1.460/2018;

- Proc. 003.831/2016-7, Sessão de 24-04-2018, Segunda Câmara, Ata nº 13, Acórdão nº 2.850/2018;

- Proc. 013.229/2017-6, Sessão de 08-05-2018, Primeira Câmara, Ata nº 14, Acórdão nº 4.450/2018;

- Proc. 004.087/2018-6, Sessão de 20-11-2018, Primeira Câmara, Ata nº 42, Acórdão nº 14.911/2018;

- Proc. 000.580/2016-3, Sessão de 26-02-2019, Segunda Câmara, Ata nº 5, Acórdão nº 1.290/2019;

- Proc. 004.171/2018-7, Sessão de 30-04-2019, Segunda Câmara, Ata nº 13, Acórdão nº 2.968/2019;

- Proc. 017.518/2017-2, Sessão de 21-05-2019, Primeira Câmara, Ata nº 16, Acórdão nº 3.868/2019;

- Proc. 017.338/2016-6, Sessão de 21-05-2019, Primeira Câmara, Ata nº 16, Acórdão nº 3.873/2019.

Dados de aprovação:

- Acórdão nº 206/2020 - TCU - Plenário, de 5 de fevereiro de 2020.

GRUPO I - CLASSE VII - PLENÁRIO

TC-016.899/2010-5

Natureza: Administrativo (Alteração de Enunciado de Súmula)

Interessada: Secretaria das Sessões (Seses)

Unidade: Tribunal de Contas da União

SUMÁRIO: ADMINISTRATIVO. PROJETO DE REVISÃO DE SÚMULA. ENUNCIADO 230. MODIFICAÇÃO DO TEXTO PARA ADEQUAÇÃO À JURISPRUDÊNCIA RECENTE DO TCU E AMPLIAÇÃO DOS EFEITOS PEDAGÓGICO E DE SEGURANÇA JURÍDICA DO VERBETE SUMULAR. APROVAÇÃO.

RELATÓRIO

Trata-se de projeto de enunciado de súmula formulado pela Diretoria Técnica de Normas e Jurisprudência (Dijur) da Secretaria das Sessões (Seses), referente à Súmula TCU 230.

2. Coube a este Relator atuar no feito em sucessão ao Ministro José Múcio Monteiro, nos termos do art. 152 do Regimento Interno deste Tribunal.

3. Reproduzo a manifestação do então Presidente da Comissão Permanente de Jurisprudência, Ministro Benjamin Zymler, que apresentou o posicionamento do referido Colegiado em relação à matéria, com a prevalência do encaminhamento proposto pelo Relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues:

"Discute-se a possível alteração do texto da Súmula TCU 230, que atualmente possui a seguinte redação:

'Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de corresponsabilidade.' (grifei)

No âmbito da Comissão de Jurisprudência, o Relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues, acompanhado pelo Ministro José Múcio Monteiro, propôs a seguinte nova redação:

'Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer no período de gestão do próprio mandatário sucessor, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público, sob pena de responsabilidade.' (grifei)

Por sua vez, o Ministro Aroldo Cedraz, acompanhando o entendimento do Secretário das Sessões, pronunciou-se de forma contrária ao Relator, defendendo a revogação do enunciado, pois este não mais refletiria o pensamento do Tribunal.

Acerca dessa divergência, acompanho o entendimento do Ministro-Relator, pois a mencionada súmula constitui um importante parâmetro para a definição de responsabilidades dos gestores em relação aos recursos públicos recebidos pelos seus antecessores. A respeito, menciono o seguinte trecho da manifestação do ilustre Relator:

'Nesse sentido, o Enunciado nº 230 da Súmula de Jurisprudência do TCU significou grande avanço na racionalização e na celeridade de julgamento de processos da matéria, ao vincular a responsabilidade não só do prefeito municipal que efetivamente geriu os recursos públicos federais descentralizados por meio de convênio ou de acordos similares, como também daquele que, em tempo e modo, tem o dever de prestar contas da aplicação desses valores administrados por seu antecessor. A orientação jurisprudencial assenta-se nos princípios da continuidade administrativa e da proteção do patrimônio público.'

Oportunas também as seguintes ponderações do Ministro José Múcio Monteiro:

'Na situação em exame, ainda que não exista consenso a respeito da imputação solidária do débito ao prefeito sucessor, a jurisprudência desta Corte é pacífica em considerar que deve ser responsabilizado se não apresentar as contas ou não adotar as medidas legais pertinentes para a preservação do patrimônio público.

Dessa forma, a divergência não impede que permaneça assente na súmula de jurisprudência deste Tribunal a posição consolidada de condenar o sucessor nesses casos. Na verdade, é até desejável que isso seja mantido para que não restem dúvidas a este respeito.'

Entendo pertinentes, ainda, as propostas de alteração do texto da súmula, principalmente aquela que delimita a responsabilidade do prefeito sucessor às situações em que o prazo para a apresentação da prestação de contas venceu em seu mandato.

Outrossim, cabe registrar que o enunciado de súmula, de acordo com os precedentes jurisprudenciais mencionados nos autos, refere-se aos recursos recebidos e aplicados pelo antecessor. Já quanto aos recursos recebidos pelo antecessor e transferidos para a administração seguinte, a responsabilidade do prefeito sucessor é direta na condição de gestor dos recursos, nos termos do art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal. Assim, de modo a ser esclarecido tal entendimento, proponho a seguinte redação para o enunciado da súmula em questão:

Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos e geridos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer no período de gestão do próprio mandatário sucessor, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público, sob pena de responsabilidade. (grifei)

Posto isso, remeto o presente processo à Presidência deste Tribunal, com fundamento no art. 12 da Resolução 46/1996, para sorteio de Relator."

3. No prazo regimental para a apresentação de sugestões pelos membros desta Corte, o Ministro-Substituto Weder de Oliveira trouxe aos autos a seguinte contribuição:

"Sugestão de redação

Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito, independentemente de o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer no período da gestão do próprio mandatário sucessor gestão, ou, na impossibilidade de fazê-lo, encaminhar imediatamente ao repassador a documentação de que dispuser, requerendo-lhe a instauração de tomada de contas especial, bem como comprovar a adoção das medidas administrativas e judiciais cabíveis visando à obtenção da prestação de contas do prefeito antecessor, sob pena de corresponsabilidade.

Justificativa

A Súmula 230 é mais ampla do que a proposta preliminar. Aplica-se indistintamente (1) ao caso em que os recursos foram geridos pelo antecessor e o prazo para apresentar a devida prestação de contas venceu dentro do período de seu mandato e (2) ao caso em que esse prazo venceu no mandato do sucessor. A sugestão visa aprimorar a proposta quanto a esse ponto. Vale dizer que é dever, obrigação e atribuição do sucessor apresentar as prestações de contas que deveriam ter sido apresentadas por seus antecessores e não foram, e não apenas aquelas cujo prazo final de apresentação venceu em seu mandato (princípio da continuidade administrativa).

Do teor da Súmula 230 infere-se que as 'medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público' que menciona correspondiam à tomada de contas especial. O objetivo da súmula era preciso e correto: não havendo como prestar contas, instaure o sucessor a tomada de contas especial.

Contudo, ao ser retirada, corretamente, a menção a tomada de contas especial (cuja instauração não cabe aos prefeitos), restaram sem definição que medidas visando ao resguardo do patrimônio público seriam essas, assim como que relação haveria entre essas medidas e o resguardo do erário federal, ou entre elas e a inexistência de prestação de contas. Em outras palavras, por que razão a adoção dessas medidas haveria de isentar o prefeito sucessor de qualquer responsabilidade em prestar contas dos recursos recebidos por seu antecessor, em nome do ente federado?

A nova súmula deve esclarecer essas questões. O que nos parece deve ser requerido do sucessor, tendo em mira o objetivo de obter a comprovação da boa e regular aplicação dos recursos ou o ressarcimento ao erário, é que essa autoridade municipal apresente imediatamente a documentação de que dispõe ao órgão repassador, solicitando-lhe a instauração de tomada de contas especial, e comprove, perante o mesmo órgão, que adotou as medidas administrativas e judiciais pertinentes, em nome do município, para obter do antecessor a comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais repassados.

Importante destacar que os prefeitos têm apresentado diversos tipos de medidas que parecem entender qualificadas como 'medidas visando o resguardo do patrimônio público', entre elas, representações criminais e ações de ressarcimento (ao erário municipal), cujo fim precípuo é obter medida liminar que suspenda a inscrição do município como inadimplente no CAUC, e a consequente proibição de celebrar novos convênios.

De forma geral, a aplicação da Súmula 230, uma vez afastada por inexequível a exigência de instauração de tomada de contas especial, veio se dando no sentido de entender como elemento apto a afastar responsabilidade do sucessor a comprovação de adoção de qualquer medida cível ou criminal contra o antecessor, sem se fazerem adicionais avaliações sobre a pertinência dessas medidas com a ideia de resguardar o patrimônio público federal, como se qualquer medida de cunho cível ou criminal alcançasse o mesmo efeito de uma tomada de contas especial que viesse a ser instaurada pelo prefeito, como expressamente prescrevia a súmula. Os aprimoramentos sugeridos visam manter o espírito da Súmula 230: exigir do sucessor a adoção de medidas tendentes a obter a comprovação da boa e regular aplicação dos recursos ou, sendo essa comprovação impossível, o ressarcimento do dano causado ao erário federal, como requisito para afastar eventual corresponsabilidade por dano ao erário."

4. O processo foi originalmente pautado para a sessão plenária de 9/9/2015, quando foi objeto de pedido de vista do Ministro-substituto Weder de Oliveira.

5. Posteriormente, já sob minha relatoria - iniciada em 1º/1/2019 -, inclui esta representação na pauta do Plenário de 5/6/2019.

6. Contudo, em acolhimento a sugestão formulada pelo revisor, exclui o processo de pauta, com o fito de submeter a matéria à Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE), para que se manifestasse quanto aos "eventuais reflexos dos §§ 7° a 9° do art. 26-A da Lei 10.522/2002 (incluído pela Lei 12.810/2013), sobre o seguinte enunciado a ser proposto à Súmula-TCU 230:

Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer durante a gestão do novo mandatário, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar medidas visando ao resguardo do patrimônio público, sob pena de corresponsabilidade.

A corresponsabilidade do prefeito sucessor não alcança débitos relacionados a recursos geridos integralmente por seu antecessor, sem prejuízo da sanção decorrente da omissão no dever de apresentação das contas.

7. No mesmo despacho (peça 28), determinei à unidade técnica que:

Caso entenda necessário, a unidade técnica poderá propor ajustes ao referido texto, respeitando a premissa de que a súmula deve retratar a jurisprudência consolidada do Tribunal, hipótese em que deverá indicar os respectivos precedentes ou ratificar aqueles assinalados na minuta em anexo.

8. Ato contínuo, a Secex-TCE emitiu a instrução conclusiva à peça 29, cujo teor principal reproduzo a seguir, com ajustes de forma:

3.Antes de tudo, considera-se apropriada a redação proposta pelo Relator, na medida em que reflete a jurisprudência dominante do TCUacerca da delimitação de responsabilidades entre antecessor e sucessor na gestão descentralizada de recursos federais, notadamente quando o termo final para apresentação da prestação de contas recai no mandado do sucessor, sem que ele tenha gerido os recursos do ajuste. A expressão "corresponsabilidade" utilizada na redação original do enunciado, sem estar acompanhada de esclarecimento adicional quanto ao alcance desse termo, induz à interpretação de que o sucessor omisso poderá ser responsabilizado solidariamente pelo débito com o antecessor. Contudo, como regra, de há muito o TCU vem decidindo que, embora o sucessor esteja obrigado a prestar contas em razão de a vigência do ajuste adentrar o seu mandato, na hipótese de os recursos serem geridos integralmente pelo antecessor, o sucessor não responderá solidariamente pelo débito, sem prejuízo de lhe ser aplicada multa e ter as contas julgadas irregulares, em razão da omissão no dever de prestar contas na forma e prazo devidos. Aliás, o número expressivo de julgados que acompanha a proposta do Relator (18 precedentes), proferidos pelas duas turmas e plenário do TCU, não deixa dúvida quanto à consolidação desse entendimento no âmbito do Tribunal.

4.Não foi por outra razão que a recém-criada Secex-TCE adotou nos seus modelos de minutas de instrução preliminar, inclusive, nos de instrução assistida, a orientação sufragada pela jurisprudência acima referida. Ou seja, nesse caso, em que o prazo para prestar contas vence durante o mandato do sucessor, mas os recursos transferidos ao ente beneficiário são integralmente gastos pelo antecessor, tem-se promovida a citaçãodeste último (antecessor) pela "não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais repassados", cuja responsabilidade decorre diretamente da condição de gestor dos recursos repassados, nos termos do art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, bem como a audiência do sucessor pela omissão propriamente dita, caracterizada pelo descumprimento do prazo originalmente estipulado para prestação de contas dos recursos, conforme estabelecido no termo do repasse.

5.Não obstante a redação proposta permita compreender com mais clareza a jurisprudência que se formou no TCU sobre os limites da responsabilidade do sucessor em relação aos recursos federais recebidos por seu antecessor, com a devida vênia, ainda haveria espaço para aperfeiçoar o texto, por meio de acréscimo que se considera necessário para prevenir possível interpretação equivocada do enunciado proposto, no sentido de que o sucessor, na hipótese de o prazo para a prestação de contas adentrar o seu mandato, mas não ser ele o responsável pela gestão dos valores repassados, jamais responderia pelo débito pelo simples fato dele (sucessor) não ter efetuado dispêndios com os recursos do ajuste. Todavia, ainda que não seja a regra, há uma situação relativamente recorrente constante da jurisprudência, e que por isso deveria estar comtemplada no enunciado, na qual o sucessor omisso, em que pese não ter praticado atos comissivos de gestão das verbas transferidas, poderá responder pelo débito, se ficar comprovada a sua omissão em concluir obra iniciada e não acabada pelo seu antecessor, havendo recursos financeiros disponíveis para tal finalidade, por implicar desperdício de recursos públicos e contrariar o princípio da continuidade administrativa. Foi o entendimento a que chegou o TCU nos seguintes precedentes:

Acórdão 2900/2012-Primeira Câmara, Relator Weder de Oliveira; Acórdão 3067/2019-Segunda Câmara, Relator Marcos Bemquerer; Acórdão 4828/2018-Segunda Câmara, Relator Aroldo Cedraz; Acórdão 6363/2017-Segunda Câmara, Relator Marcos Bemquerer; Acórdão 10968/2015-Segunda Câmara, Relatora Ana Arraes, Acórdão 13590/2016-Segunda Câmara, Relator Marcos Bemquerer; Acórdão 885/2018-Segunda Câmara, Relatora Ana Arraes.

6.Dessa maneira, o enunciado proposto também precisa retratar o referido posicionamento do TCU, segundo o qual o sucessor, embora não tenha "tocado" nos recursos federais repassados, pode ser responsabilizado solidariamente pelo prejuízo ao erário, quando ele for responsável pela "paralização indevida da execução do ajuste", ou seja, quando ele deixar a obra inacabada (abandonada) e sem proveito para a população, havendo recursos públicos na conta específica do ajuste para a conclusão do objeto pactuado. Nesse caso, a inérciado sucessor o coloca dentro do nexo da causação do dano ao erário, na medida em que era exigível que ele adotasse as providências necessárias para a conclusão do empreendimento iniciado na gestão anterior, em respeito ao princípio da continuidade administrativa, sempre visando ao interesse público. Nesse sentido, propõe-se ligeiro acréscimo à redação sugerida pelo Relator, a fim de que fique claro para o público externo que o enunciado não poderá ser interpretado no sentido de excluir a responsabilidade pelo débito do sucessorque, apesar de não praticar atos de gestão, é omissoquanto à conclusão do objeto iniciado pelo antecessor, deixando a obra paralisada e inacabada, quando era perfeitamente possível a sua conclusão, haja vista a existência de recursos para tanto. Eis a sugestão que fazemos:

"(...)

A corresponsabilidade do prefeito sucessor, exceto em casos de paralisação indevida da execução do ajuste que resulte em imprestabilidade total da parcela executada, não alcança débitos relacionados a recursos geridos integralmente por seu antecessor, sem prejuízo da sanção decorrente da omissão no dever de apresentação das contas."

7.Outra questão já tratada nos autos e que foi objeto de alteração no texto proposto em comparação com a redação original do enunciado refere-se à conveniência ou não de especificar as medidas legaistendentes a resguardar o patrimônio público, quando for impossível ao sucessor prestar contas de recursos federais recebidos e geridospelo prefeito antecessor.

8.Conforme esclareceu a antiga 7ª Secex, na instrução de peça 8, consulta à jurisprudência à época evidenciava que o ajuizamento de ação judicial interposta pelo gestor sucessor era considerada medida suficiente para atender o objetivo da Súmula 230, especificamente quanto ao afastamento de sua corresponsabilidade pelos recursos integralmente geridos pela gestão anterior (Acórdãos TCU n.s 4.735/09-1ªC, 4.732/09-1ªC, 3.088/09-1ªC, 5.717/08-2ªC, 5.461/08-2ªC, 3.231/08- 1ªC, 2.344/08-2ªC, 3.253/07-2ªC, 522/06-1ªC, 2.308/05-2ªC, 770/2005-2ªC, 2.067/04-1ªC, 1.826/04- 1ªC, 301/02-1ªC, Decisão 267/1996-1ªC). Aquela Unidade mencionou, ainda, posicionamento da Advocacia Geral da União (AGU) no sentido de que a exclusão de eventual registro de inadimplência da entidade convenente estaria consubstanciado no Enunciado da Súmula nº 46 da AGU, de 23/09/2009: "Será liberada da restrição decorrente da inscrição do município no SIAFI ou CADIN a prefeitura administrada pelo prefeito que sucedeu o administrador faltoso, quando tomadas todas as providências objetivando o ressarcimento ao erário". Conclui, ao final, que "a decisão quanto à melhor medida a ser adotada deve ser de responsabilidade da autoridade competente, não cabendo ao Tribunal enumerar ou exemplificar quais medidas sejam necessárias ou mesmo adequadas ao resguardo do patrimônio".

9.Daquela manifestação até hoje, verifica-se que a jurisprudência do TCU vem replicando o entendimento de que a demonstração pelo sucessor de que adotou as medidas necessárias ao resguardo do patrimônio público, seja por meio de solicitação de instauração de TCE, do ajuizamento de ação judicial, de representação ao Ministério Público, ou de qualquer outra providência reconhecidamente capaz de buscar o ressarcimento do prejuízo ao erário, seria suficiente para isentar o sucessor de reponsabilidade na TCE, ensejando a sua exclusão da relação processual (Acórdão 3642/2012-Segunda Câmara, Relator Raimundo Carreio, Acórdão 6295/2010-Primeira Câmara, Relator Augusto Nardes, Acórdão 1313/2010-Primeira Câmara, Relator Augusto Nardes, Acórdão 1080/2010-Segunda Câmara, Relator Augusto Sherman, Acórdão 583/2010-Primeira Câmara, Relator José Múcio Monteiro, entre outros).

10.Nesse contexto, no que se refere à situação do sucessor que se vê impossibilitado de prestar contas, por exemplo, quando o antecessor não deixa nos arquivos da prefeitura a documentação necessária para tanto, a redação proposta do enunciado repete a exigência do texto original de que o sucessor, com vistas a se eximir da corresponsabilidade que lhe é atribuída, deverá adotar medidas efetivas (contra o antecessor) voltadas para o resguardo ao erário, sem, contudo, enumerar ou exemplificar quais medidas seriam essas, aliás, em conformidade com o entendimento reiterado da jurisprudência acima mencionada. No ponto, portanto, a redação proposta cumpre seu papel de sintetizar de forma objetiva as diversas deliberações que o TCU proferiu sobre o assunto.

11.Especificamente quanto à indagação do Relator sobre os eventuais reflexos dos §§ 7° a 9° do art. 26-A da Lei 10.522/2002 (incluído pela Lei 12.810/2013) sobre o enunciado proposto à Súmula-TCU 230, cumpre, de início, reproduzir as disposições legais em destaque:

Art. 26-A. O órgão ou entidade que receber recursos para execução de convênios, contratos de repasse e termos de parcerias na forma estabelecida pela legislação federal estará sujeito a prestar contas da sua boa e regular aplicação, observando-se o disposto nos §§ 1o a 10 deste artigo.

(...)

§ 7º Cabe ao prefeito e ao governador sucessores prestarem contas dos recursos provenientes de convênios, contratos de repasse e termos de parcerias firmados pelos seus antecessores.

§ 8º Na impossibilidade de atender ao disposto no § 7o, deverão ser apresentadas ao concedente justificativas que demonstrem o impedimento de prestar contase solicitação de instauração de tomada de contas especial.

§ 9º Adotada a providência prevista no § 8º, o registro de inadimplência do órgão ou entidade será suspenso, no prazo de até 48 (quarenta e oito) horas, pelo concedente.

12.Regramento semelhante ao conteúdo acima transcrito pode ser encontrado no art. 59 da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, in verbis:

§ 4º Cabe ao representante legal da entidade sem fins lucrativos, ao prefeito e ao governador sucessor prestar contas dos recursos provenientes de instrumentos firmados pelos seus antecessores.

§ 5º Na impossibilidade de atender ao disposto no § 4º, deverá ser apresentado ao concedente justificativa que demonstre o impedimento de prestar contas e as medidas adotadas para o resguardo do patrimônio público. (Alterado pela PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 235, DE 23 DE AGOSTO DE 2018)

§ 6º Quando a impossibilidade de prestar contas decorrer de ação ou omissão do antecessor, o novo administrador solicitará ao concedente a instauração de tomada de contas especial.

§ 7º Os documentos que contenham as justificativas e medidas adotadas serão inseridos no SICONV.

§ 8º No caso de o convenente ser órgão ou entidade pública, de qualquer esfera de governo, a autoridade competente, ao ser comunicada das medidas adotadas, suspenderá de imediato o registro da inadimplência, desde que o administrador seja outro que não o faltoso, e seja atendido o disposto nos §§ 5º, 6º e 7º deste artigo.

13.Desses fragmentos normativos se extrai facilmente a obrigação que recai sobre o gestor sucessor de prestar contas de recursos provenientes de ajustes firmados por seu antecessor, quando este for omisso, prevendo, ainda, que, na impossibilidade de fazê-lo (por ausência de documentação na prefeitura, por exemplo), caberá ao sucessor oferecer justificativas ao órgão repassador sobre o impedimento de prestar contas e solicitar a instauração da respectiva TCE. Apenas se adotar tais providências, poderá haver a suspensão do registro de inadimplênciado ente beneficiário. Assim, depreende-se que, se o ente federativo estiver sendo administrado por um novo gestor, que não o faltoso, uma vez adotada a medida pertinente de resguardo aos cofres do repassador, a inadimplência dessa entidade poderá ser suspensa, a fim de que possa receber novas transferências federais.

14.No caso, a medida de resguardo ao patrimônio público que compete ao sucessor, para efeito de suspensão da inadimplência do ente federativo, consiste na apresentação de justificativa que demonstre a impossibilidade de prestar contas, quando cabível, acompanhada de solicitaçãode instauração de TCE ao concedente. Ou seja, de acordo com §9° do art. 26-A da Lei 10.522/2002, não se exige que o gestor sucessor promova, por exemplo, o ajuizamento de ação judicial ou representação junto ao Ministério Público Federal para que obtenha a suspensão da inadimplência, bastando, conforme observado, a solicitaçãode instauração da pertinente TCE ao concedente.

15.Ocorre que, segundo se verifica da jurisprudência acima citada, o TCU tem admitido, como forma de isentar o prefeito sucessor de responsabilidade, por omissão no dever de prestar contas de recurso recebido por seu antecessor, e consequentemente, de suspender a inadimplência do ente federativo, a adoção de diversas espécies de medidas tendentes a resguardar o erário, a exemplo da representação ao órgão repassador, representação ao ministério público, ação de prestação de contas, ação civil pública, ação de ressarcimento de dano, entre outras.

16.Conquanto tais iniciativas traduzam medidas voltadas para a reparação do prejuízo causado pela má gestão de recursos federais repassados, impõe-se reconhecer na tomada de contas especial o instrumento típico de controle externo, por meio do qual se persegue a apuração dos fatos, a identificação dos responsáveis e o ressarcimento do dano. Ora, a apuração do dano nasce na fase interna e deve encontrar seu natural desfecho na fase externa, culminando com o julgamento das contas.

17.Obviamente que essa indicação no sentido de que a medida de resguardo ao erário se dirija preferencialmente à instauração da competente TCE, no âmbito das transferências federais, não afasta o dever dos agentes públicos de comunicarsobre a prática de irregularidades às instâncias de controle competentes, quando a lei assim definir.

18.Claro está que Tribunal de Contas não possui o monopólio das pretensões de ressarcimento aos cofres públicos decorrentes de irregularidades em transferências federais, contudo, parece mais lógico e racional que tais ocorrências, que ensejarão a instauração de uma TCE, havendo a frustração das medidas administrativas para reparação do dano, sejam analisadas preferencialmente pela cadeia de controle(fase interna e externa), até porque, por meio do processo de tomada de contas especial, almeja-se justamente o ressarcimento do dano e a responsabilização dos envolvidos. Após o que, ou seja, com a depuração das irregularidades efetuada no âmbito das instâncias de controle, culminado com o julgamento das contas pelo TCU, chega-se a um resultado mais consistente quanto à autoria e materialidade do ilícito, por meio de decisão colegiada submetida a intenso contraditório, de maneira a fornecer elementos de convencimento mais substanciosos para eventuais ações cíveis e criminais do Ministério Público, conforme sistemática já amplamente utilizada pelo TCU com fundamento no art. 16, §3º, da Lei 8.443/1992.

19.A existência de múltiplos caminhos de se comprovar a adoção de medidas tendentes a resguardar o patrimônio público, como efeito "colateral" à jurisprudência que se firmou no Tribunal sobre o enunciado da Súmula-TCU 230, pode estar gerando duplicidade de esforços de órgãos estatais envolvidos paralelamente na persecução do ressarcimento ao erário, como também congestionando o Poder Judiciário com ações eminentemente movidas com o único propósito de suspender a inadimplência do ente federativo, sem que exista necessariamente efetiva preocupação com a instrução probatória do autor da ação (quando movida pelo município) no sentido de buscar o ressarcimento ao erário. Advirta-se, contudo, que a confirmação dessas possíveis anomalias resultantes da admissão de múltiplas medidas de resguardo ao erário, para efeito de suspensão da inadimplência e exclusão de responsabilidade do sucessor, dependeria da realização de estudos aprofundados sobre o assunto, envolvendo os principais atores que participam dos sistemas de gestão e controle de verbas federais descentralizadas. De todo modo, a tomada de contas especial, como típico processo de controle, voltado justamentepara apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e ressarcimento do dano, deveria continuar figurando na jurisprudência consolidada do TCU como "protagonista" das medidas possíveis de resguardo ao patrimônio público, tal como previsto na redação original do enunciado da Súmula-TCU 230 e no §8° do art. 26-A da Lei 10.522/2002.

20.Assim, entende-se que deve ser mantida no texto do enunciadoareferência à "instauração da competente Tomada de Contas Especial"como medida prioritáriatendente ao resguardo ao erário, sem prejuízo, é claro, de outras ações de ressarcimento ao erário que o sucessor considerar conveniente intentar contra o antecessor faltoso, conforme já reconhecido pela jurisprudência do TCU. Nesse passo, a redação original do enunciado da Súmula-TCU 230 precisaria de ligeiro ajuste apenas para que o sucessor tenha clareza de que a competência para instauração da tomada de contas especial é do órgão repassador dos recursos (Instrução Normativa TCU 71/2012),razão por que, no caso, ele deve solicitarao concedente a instauração da TCE, conforme dispõe o §8° do art. 26-A da Lei 10.522/2002. Assim, a inclusão no texto da expressão "solicitação" é fundamental para que não haja dúvida quanto à autoridade competente para a instauração da TCE.

21. Ainda sobre as diversas alternativas de desoneração da responsabilidade do sucessor ante a impossibilidade da prestação de contas de recursos recebidos pela gestão anterior, tem-se verificado, em alguns casos, que é suficiente o sucessor demonstrar que manejou medida apta à recomposição do erário contra o mandatário anterior (ação judicial de ressarcimento, por exemplo) que imediatamente ele terá a sua responsabilidade afastada na TCE, sem que sejam avaliadas as razões que o impediram de prestar contas, conforme determina o §8º do art. 26-A da Lei 10.522/2002. Por exemplo, no âmbito do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação-FNDE, a Procuradoria Federal da Autarquia, fundada na interpretação do enunciado da Súmula TCU 230, emanou o entendimento de que, para os casos de omissão, a corresponsabilidade somente se aplica quando o prazo para prestação de contas recai sobre o mandato do sucessor, desde que não adotadas as competentes medidas de resguardo ao Erário, nos termos do Parecer 767/2008. Uma vez que o sucessor demonstre que protocolizou Representação junto ao Ministério Público Federal, a sua responsabilidade é excluída, sem que se proceda à análise das providências por ele efetivamente adotadas para tentar apresentar a prestação de contas dos recursos recebidos pelo antecessor, a exemplo da abertura de um simples termo de ocorrência ou sindicância, de forma a justificar a impossibilidade de apresentar a prestação de contas, conforme estabelece o §8º do art. 26-A da Lei 10.522/2002.

22. Esse quadro pode dificultar o esclarecimento de casos em que o gestor mal intencionado e com o intuito de prejudicar o antecessor simplesmente "desaparece" com a documentação referente à prestação de contas deixada nos arquivos da prefeitura pela gestão anterior, pois o sucessor sequer precisa informar ao órgão repassador as justificativas que o impediram de apresentar a prestação de contas, bastando, para ter excluída sua responsabilidade, a comprovação de que ingressou com medida judicial ou representação ao ministério público contra o antecessor.

23. Assim, com vistas a reforçar o compromisso do sucessor quanto à obtenção dos documentos que devem compor a prestação de contas, o enunciado proposto também deveria refletir a obrigação dele de comunicar ao órgão repassador a situação encontrada na administração do ente federativo, com informações sobre as providências adotadas para reunir os elementos necessários à prestação de contas e as justificativas quanto à impossibilidade de fazê-lo. De tal modo que seja possível ao órgão repassador avaliar, individualmente, a consistência das justificativas apresentadas e, se for o caso, decidir pela exclusão da sua responsabilidade (por omissão no dever de prestar contas de recurso recebido por seu antecessor), desde que, adicionalmente, comprove ter adotado medida visando ao resguardo do patrimônio público, conforme reiteradamente decidido pelo TCU.

24. Nesses termos, considerando a primazia (e não exclusividade) da TCE como instrumento típico de controle externo para a recomposição do dano causado ao patrimônio público, em decorrência de irregularidades na aplicação de recursos federais descentralizados, considerando que o sucessor deve comprovar que envidou esforços para reunir a documentação necessária para a apresentação da prestação de contas, quando o seu antecessor for omisso, em respeito ao princípio da continuidade administrativa, considerando, ainda, que na impossibilidade de prestar contas, por culpa da gestão, o sucessor deverá justificar essa impossibilidade perante o órgão repassador, a fim de ter afastada a sua responsabilidade na tomada de contas especial, considera-se que a redação proposta do enunciando da Súmula-TCU 230 ainda poderia evoluir para contemplar as providências previstas no §8° do art. 26-A da Lei 10.522/2002, as quais, diga-se, são compatíveis e complementares às demais disposições que integram o conteúdo do referido enunciado, amplamente amparadas pela jurisprudência do TCU.

25. Dito de outro modo, o comando contido no enunciado da Súmula-TCU 230 é empregado sem prejuízo do disposto no §8° do art. 26-A da Lei 10.522/2002, razão por que seria de todo oportuno agregar à redação proposta uma referência expressa a esse dispositivo legal, de modo a não transmitir uma falsa impressão ao jurisdicionado de que o entendimento do TCU constante do enunciado, por tratar da mesma matéria (reponsabilidade do sucessor), dispensaria a observância do §8° do art. 26-A da Lei 10.522/2002. Nesse sentido, propõe-se o seguinte acréscimo ao texto:

"Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer durante a gestão do novo mandatário, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar medidas visando ao resguardo do patrimônio público, sem prejuízo da adoção das providências previstas no §8° do art. 26-A da Lei 10.522/2002, sob pena de corresponsabilidade.

(...)"

CONCLUSÃO

26. Considerando a evolução jurisprudencial do Tribunal aplicada a matéria, comparativamente à redação original do enunciado da Súmula 230, concluiu-se pela conveniência e oportunidade de se reformular o referido enunciado, de acordo com os termos proposto pelo Ministro-Relator, haja vista que os ajustes redacionais sugeridos retratam a jurisprudência dominante do TCU (Código de Processo Civil, art. 929, §1º), no sentido de que o sucessor omisso não responde solidariamente pelo débito, embora obrigado a prestar contas em razão de a vigência do ajuste adentrar o seu mandato, quando os recursos repassados são integralmente geridos pelo seu antecessor. Nesse caso, cumpre julgar irregulares as contas do gestor sucessor e aplicar-lhe a multa do art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992.

27. Considerou-se, ainda, que haveria espaço para que o texto proposto seja aperfeiçoado, com as vênias de estilo, de modo que a redação do enunciado também preveja situação recorrente constante da jurisprudência do TCU, na qual o sucessor omisso, em que pese não ter praticado atos comissivos de gestão das verbas transferidas, poderá responder pelo débito, se ficar comprovada a sua omissão em concluir obra iniciada e não acabada pelo seu antecessor, havendo recursos financeiros disponíveis para tal finalidade, por implicar desperdício de recursos públicos e contrariar o princípio da continuidade administrativa.

28. Outrossim, com a devida vênia, entendeu-se que seria de todo oportuno que houvesse clareza no texto proposto no sentido de que as medidas visando ao resguardo do patrimônio público, com vistas a excluir a responsabilidade do sucessor, por omissão no dever de prestar contas de recurso recebido por seu antecessor, não dispensariam a observância, pelo gestor sucessor, das providências contidas no §8° do art. 26-A da Lei 10.522/2002, em respeito à primazia (e não exclusividade) da TCE como instrumento típico de controle externo para a recomposição de dano causado ao patrimônio público e ao princípio da continuidade administrativa.

29. Ante o exposto, submete-se à consideração do Exmo. Ministro-Relator Raimundo Carreio proposta de revisão da Súmula TCU 230 e sugestão de redação para o enunciado, com os acréscimos propostos em negrito:

"Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer durante a gestão do novo mandatário, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar medidas visando ao resguardo do patrimônio público, sem prejuízo da adoção das providências previstas no §8° do art. 26-A da Lei 10.522/2002, sob pena de corresponsabilidade.

A corresponsabilidade do prefeito sucessor, exceto em casos de paralisação indevida da execução do ajuste que resulte em imprestabilidade total da parcela executada, não alcança débitos relacionados a recursos geridos integralmente por seu antecessor, sem prejuízo da sanção decorrente da omissão no dever de apresentação das contas."

É o Relatório.

VOTO

Preliminarmente, informo atuar neste processo em sucessão ao Ministro José Múcio Monteiro, nos termos do art. 152 do Regimento Interno deste Tribunal.

2. Trata-se de projeto de enunciado de súmula para atualização da Súmula TCU 230, cujo texto atual transcrevo a seguir:

"Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de co-responsabilidade."

3. O feito foi pautado anteriormente pelo relator original, quando foi objeto de pedido de vista formulado pelo Ministro-substituto Weder de Oliveira, nos termos do art. 112 do nosso Regimento Interno.

4. Em face da percuciente análise apresentada pelo Ministro José Múcio na minuta de voto disponibilizada a este Plenário, por ocasião da primeira inclusão em pauta deste processo, peço licença a S. Ex.apara reprisar aqui seus argumentos:

2. A motivação da Secretaria das Sessões (Seses) para iniciar o processo de reexame do enunciado foi a evolução da jurisprudência relativa à questão. Segundo a unidade, em diversos julgados recentes, teria sido avaliada a "conduta de cada gestor (antecessor e sucessor), perante os seus deveres legais, e as suas consequências em relação à responsabilização".

3. Como membro da Comissão Permanente de Jurisprudência, tive a oportunidade de discutir o tema no âmbito daquele Colegiado, tendo me posicionado favorável à proposta do então Relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues, que propôs o seguinte texto:

"Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer no período de gestão do próprio mandatário sucessor, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público, sob pena de responsabilidade." (grifei)

4. Ressalto que houve divergência entre os componentes da comissão. O Ministro Aroldo Cedraz, acompanhando o entendimento da Secretaria das Sessões, pronunciou-se de forma contrária ao Relator, defendendo a revogação do enunciado, pois este não mais refletiria o pensamento do Tribunal.

5. Por seu turno, o Presidente da Comissão, Ministro Benjamin Zymler, acompanhou o Relator, fazendo apenas uma pequena modificação, propondo, ao fim de seu parecer, a seguinte redação:

"Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos e geridos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer no período de gestão do próprio mandatário sucessor, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público, sob pena de responsabilidade." (grifei)

6. Conforme já havia me expressado naquele Colegiado, entendo que, embora a jurisprudência tenha trazido outras discussões mais aprofundadas a respeito do assunto, a essência do Enunciado 230 permanece refletindo o entendimento consolidado desta Corte, sendo relevante sua manutenção para que fique clara a condição do prefeito sucessor quanto à prestação das contas.

7. Em pesquisa realizada em julgados recentes, minha assessoria identificou, basicamente, duas soluções distintas quanto à responsabilização do sucessor omisso.

8. De acordo com a primeira corrente, o débito que porventura seja identificado deve ser imputado solidariamente ao prefeito sucessor nos casos em que o prazo para a prestação de contas de determinado recurso federal tenha vencido durante o seu mandato e ele não tenha apresentado a documentação nem adotado as medidas legais cabíveis para o resguardo do patrimônio público. Transcrevo trechos de votos que seguiram essa linha:

a) Acórdão 5.286/2013 - 2ª Câmara:

"15. Tal situação, contudo, não aproveita ao prefeito sucessor, Antonio Ribeiro Barradas, que, desde 2004, tem sido notificado acerca das ocorrências. Conforme salientado acima, embora não tenha gerido os valores repassados ao município em 2000 por intermédio do PDDE, o responsável não se desincumbiu de sua responsabilidade de prestar contas daqueles recursos, cujo prazo encerrou-se em fevereiro de 2001, já em seu mandato. Ademais, caso houvesse impossibilidade de fazê-lo, o que, registre-se, não se pode inferir dos autos, caberia ao mandatário adotar as medidas legais cabíveis com vistas a resguardar o patrimônio público, o que também não foi feito.

16. Tem-se, assim, que o caso concreto amolda-se ao descrito no enunciado 230 das Súmulas do TCU, verbis:

[...]

17. Dessa forma, as contas do Sr. Antonio Ribeiro Barradas devem ser julgadas irregulares, com sua consequente condenação em débito e multa." (grifei)

b) Acórdão 4.449/2012 - 1ª Câmara:

"Quanto ao sr. José Frederico César Carrazzoni [prefeito sucessor], instado a manifestar-se pelo órgão repassador dos recursos, na fase interna da TCE, limitou-se a comprovar, seis meses depois da notificação, o ajuizamento de ação de ressarcimento de dano, à qual foi anexada documentação que comprovaria a aplicação de boa parte dos recursos repassados, conforme se depreende da petição inicial, na qual é informada a localização de notas de empenho e notas fiscais no valor de R$ 204.030,74 (fls. 26/32 da peça 1). Restou, portanto, comprovado que o responsável detinha documentos necessários à comprovação da aplicação dos recursos geridos pelo antecessor, ainda que parcialmente, mas não o fez. Portanto, não foi demonstrada a impossibilidade de elaborar e apresentar a prestação de contas, não sendo essa omissão suprida pelo ajuizamento da referida ação judicial.

Considerando que os responsáveis não apresentaram documentos para comprovar a boa e regular aplicação dos recursos em questão, [...] devem ser condenados solidariamente a ressarcir o erário, sendo suas contas julgadas irregulares, aplicando-se ao Sr. José Frederico César Carrazzoni a multa prevista no art. 57 da LO/TCU." (grifei)

9. O outro entendimento tem sido mais frequente. Em diversos julgados, este Tribunal tem decidido apenas multar o prefeito sucessor omisso, conforme se depreende dos seguintes votos:

a) Acórdão 2.865/2013 - Plenário:

"Quanto à defesa de José Gomes de Moura, também restou evidenciada violação ao dever de prestar contas de recursos da União transferidos à referida municipalidade na gestão de seu antecessor, incorrendo, assim, em afronta à exigência estampada no Enunciado 230 da Súmula de Jurisprudência do TCU, in verbis:

[...]

Nos presentes autos, não há indícios de que o Sr. José Gomes de Moura tenha empregado os recursos federais transferidos ao Município de Cachoeira do Arari/PA por intermédio do Termo de Responsabilidade 4.248/MPAS/SEAS/1999, os quais foram recebidos e geridos pelo seu antecessor. Logo, em princípio, não se pode condenar o Sr. José Gomes de Moura ao ressarcimento de dano causado aos cofres públicos federais, ainda que em solidariedade com o prefeito anterior.

Contudo, o Sr. José Gomes de Moura responde por não haver adimplido o mister constitucional da prestação de contas de recursos públicos vencido em seu período de gestão, ou, na impossibilidade de fazê-lo, por não haver resguardado o erário mediante a adoção das medidas legais cabíveis. [...].

[...]

Nessas condições e estando os autos conclusos ao julgamento definitivo desta Tomada de Contas Especial, nos termos dos artigos 202, § 6º, do RI/TCU e 3º da DN/TCU 35/2000, adoto as propostas a seguir descritas, divergindo parcialmente da Unidade Técnica e do Ministério Público junto ao TCU quanto aos fundamentos legais da irregularidade das contas:

[...]

c) julgar irregulares as contas de José Gomes de Moura, ex-Prefeito do Município de Cachoeira do Arari/PA, com fulcro nos artigos 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea 'a', e 19, parágrafo único, da Lei 8.443/1992, e aplicar-lhe multa prevista no artigo 58, inciso I, da Lei Orgânica do TCU, no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), [...];" (grifei)

b) Acórdão 373/2014 - 2ª Câmara:

"24. Em casos dessa natureza, nos quais os recursos são geridos por determinado gestor, mas o prazo para a prestação de contas se deu na gestão do prefeito sucessor, a jurisprudência desta Corte vem se firmando no sentido de que deve ser citado o prefeito antecessor em razão da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos, ao passo que o prefeito sucessor deve ser ouvido em audiência em razão da omissão no dever de prestar contas." (grifei)

c) Acórdão 2.010/2013 - 1ª Câmara:

"19. [...] '[...] o prazo para apresentação da mencionada prestação de contas encerrou-se no mandato do prefeito sucessor;'

[...]

21. [...] No que toca à omissão do prefeito sucessor, verifico que se trata de punição administrativa, sem a configuração de débito. Considerando o lapso temporal decorrido e o custo processual financeiro e de oportunidade de se reiniciar o processo, entendo prejudicado o prosseguimento do feito, devendo se dar seu arquivamento, por economia processual." (grifei)

d) Acórdão 4.246/2012 - 2ª Câmara:

"21. A imputação de responsabilidade ao prefeito sucessor deveu-se a sua omissão na prestação de contas dos recursos geridos pelo antecessor, nos termos da Súmula nº 230 da jurisprudência deste Tribunal. Examinando a jurisprudência desta Corte sobre o tema, observa-se que a aplicação da Súmula nº 230 vem sofrendo temperamentos no sentido de restringir a responsabilização solidária do sucessor àquelas situações em que a conduta omissa se mostra informada por dolo ou culpa e, portanto, atenta contra os princípios da continuidade administrativa e da prestação de contas. Sob o prisma da responsabilização subjetiva, portanto, somente são reprováveis as atitudes daqueles sucessores que, estando obrigados e tendo condições de prestar as contas, deixam de fazê-lo. Nesse sentido encontram-se numerosos precedentes jurisprudenciais neste TCU (Acórdãos nº 3.231/2008, nº 3.088/2009 e nº 6.844/2011, todos da Primeira Câmara).

22. No presente caso, a conduta omissa do Sr. José Antonio Lima Ferreira é digna de grave censura. O prazo de prestação de contas estipulado no contrato estendeu-se até 30/4/2005, quando o responsável já era o titular da prefeitura. O sucessor não prestou as contas e nem comprovou ter adotado qualquer medida para obter a documentação respectiva. Além disso, ignorou a notificação encaminhada pela CEF à municipalidade, solicitando a prestação de contas final, bem como a citação pessoal realizada no âmbito deste Tribunal.

[...]

25. Em tais circunstâncias, entende-se que a solução mais adequada neste caso é excluir a responsabilidade solidária do Sr. José Antonio Lima Ferreira pelo débito, atribuindo-lhe responsabilidade pela grave infração normativa consistente no descumprimento ao dever de prestar contas imposto pela Constituição da República àqueles que administração dinheiros públicos." (grifei)

10. Como já deixei consignado em meu pronunciamento como membro da Comissão de Jurisprudência, entendo que, em processos de formulação de um enunciado de súmula de jurisprudência (ou mesmo para sua modificação), a análise deve se limitar, exclusivamente, à verificação da existência de entendimento pacífico sobre certo tema, retratado por reiteradas deliberações em determinado sentido. O objetivo, pela própria natureza da súmula, é produzir texto de referência para simplificar e buscar harmonia entre os futuros julgamentos, com a aplicação automática de balizamento consolidado ao longo do tempo. [grifo acrescido].

11. Na situação em exame, ainda que não exista consenso a respeito da imputação solidária do débito ao prefeito sucessor, a jurisprudência desta Corte é pacífica em considerar que deve ser responsabilizado se não apresentar as contas cujo vencimento ocorreu em sua gestão ou não adotar as medidas pertinentes para a preservação do patrimônio público.

12. Dessa forma, a divergência não impede que permaneça assente, na Súmula de Jurisprudência deste Tribunal, a posição pacífica de condenar o sucessor nesses casos. Na verdade, é até desejável que isso seja mantido para que não restem dúvidas a este respeito.

13. É importante ressaltar, contudo, que não há impedimento para que eventual evolução do entendimento da questão no sentido da prevalência de uma das correntes existentes motive, no futuro, a modificação do enunciado.

14. A despeito de defender a manutenção do enunciado em debate, reputo conveniente parte dos ajustes no texto propostos pela comissão, pois creio que o tornam mais fiel à jurisprudência desta Corte.

15. Uma das modificações pretende deixar evidente que o prefeito a que se refere a súmula é aquele em cujo mandato findar o prazo para a prestação de contas de recursos federais administrados pelo seu antecessor. Quando não se observa essa hipótese, este Tribunal entende que o sucessor não deve ser responsabilizado.

16. Outra relevante alteração é a exclusão da instauração de tomada de contas especial como requisito para que o sucessor não seja responsabilizado, caso não seja possível prestar as contas. Na realidade, esta Corte tem aceito, como apropriadas ao resguardo do erário, medidas de naturezas diversas, sejam elas ações judiciais ou mesmo a notificação do órgão que transferiu os valores federais. Assim, de fato, faz-se necessária a mudança de redação sobre esse ponto.

17. No âmbito da Comissão de Jurisprudência, a proposta de substituição do vocábulo "corresponsabilidade" por "responsabilidade" foi justificada pela existência de divergência entre as decisões deste Tribunal, em caso de omissão do sucessor, quanto à imputação de débito solidário ou apenas a aplicação de multa. A palavra "responsabilidade" poderia se referir a ambos os casos e, portanto, seria mais adequada para refletir a jurisprudência.

18. Embora seja tecnicamente mais apropriado, a alteração para "responsabilidade" pode dar margem a entendimento diverso do desejado. Mesmo com a atual redação, a súmula já é utilizada por prefeitos que receberam e administraram determinados recursos oriundos do erário federal como argumento na tentativa de transferir totalmente a responsabilidade aos seus sucessores. Alegam que, ante a não realização dos atos previstos no Enunciado 230, devem os mandatários sucessores responder com exclusividade pelo prejuízo causado. Por mais improfícuo que possa ser esse argumento, a supressão do prefixo "co" poderia gerar a intepretação errônea de que isso teria ocorrido para demonstrar novo entendimento no sentido de excluir da responsabilidade o prefeito que geriu os valores. Assim, por entender ser desejável que a redação do enunciado seja a mais clara possível e suscite o mínimo de dúvidas e especulações, defendo a permanência do termo "corresponsabilidade".

19. Há ainda a adoção da expressão "prestação de contas" em vez de "contas", tornando o enunciado harmônico com a nomenclatura usual desta Corte.

20. No tocante à proposta de inserção de "e geridos", o Presidente da Comissão justificou que o enunciado trata do caso em que o antecessor recebeu e geriu o numerário federal em questão. Acredito, no entanto, que o simples fato de o mandatário ter recebido os recursos, mesmo não os tendo gerido de fato, já o torna responsável por demonstrar sua correta aplicação e, por consequência, surgem obrigações para o sucessor em cujo mandato se encerra o prazo para a prestação de contas. Outrossim, na hipótese de este último ter sido incumbido de parte do emprego dos valores federais repassados, passa a ter seu compromisso regido diretamente pelo art. 70, parágrafo único, da constituição Federal e pelo art. 93 do Decreto-lei 200/1967, não havendo, na minha compreensão, necessidade de maiores esclarecimentos.

21. O Ministro-Substituto Weder de Oliveira sugeriu a seguinte redação para a súmula:

"Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito, independentemente de o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer no período da gestão do próprio mandatário sucessor, ou, na impossibilidade de fazê-lo, encaminhar imediatamente ao repassador a documentação de que dispuser, requerendo-lhe a instauração de tomada de contas especial, bem como comprovar a adoção das medidas administrativas e judiciais cabíveis visando à obtenção da prestação de contas do prefeito antecessor, sob pena de corresponsabilidade." (grifei)

22. O ministro afirma que o entendimento do Tribunal abrange também os casos em que o prazo para apresentar a prestação de contas venceu ainda no período do mandato do antecessor.

23. Além disso, entende que as medidas para o resguardo do patrimônio público devem ser esclarecidas. Argumenta que "os prefeitos têm apresentado diversos tipos de medidas que parecem entender qualificadas como 'medidas visando o resguardo do patrimônio público', entre elas, representações criminais e ações de ressarcimento (ao erário municipal), cujo fim precípuo é obter medida liminar que suspenda a inscrição do município como inadimplente no CAUC, e a consequente proibição de celebrar novos convênios". A falta de exigência de instauração de TCE, segundo o ministro, tem implicado a aceitação de qualquer medida cível ou criminal para isentar de responsabilidade o sucessor, ainda que essa providência seja inócua na defesa do erário.

24. Diante desse cenário, sugere que se requeira do sucessor a apresentação imediata da documentação de que dispõe à unidade repassadora dos recursos, solicitando-lhe a instauração de tomada de contas especial e comprovando, perante essa mesma unidade, a adoção de "medidas administrativas e judiciais pertinentes, em nome do município, para obter do antecessor a comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais repassados".

25. Como já afirmei, o enunciado de súmula simplesmente reflete a jurisprudência, não sendo apropriadas inovações.

26. Considerando essa premissa, lamento discordar do Ministro Weder.

27. Quanto à sua primeira afirmação, como dito anteriormente, a ampla maioria dos julgados relativos ao tema é no sentido de que, somente na hipótese de o prazo final para a prestação de contas de recursos federais integralmente geridos por determinado prefeito ocorrer no mandato de seu sucessor, é que este também está obrigado a apresentar elementos para demonstrar a correta aplicação dos valores ou a adotar medidas cabíveis para resguardo do patrimônio público. A título de exemplo, cito os Acórdãos 760/2015 e 2.245/2014, do Plenário, 1.075/2015, 4.535/2014 e 377/2014, da 2ª Câmara, 4.097/2015, 4.051/2014 e 2.147/2014, da 1ª Câmara. Na sequência, reproduzo trechos de votos que retratam esse entendimento:

a) Acórdão 4.094/2015 - 1ª Câmara:

"4. Inicialmente, não posso deixar de concordar com o entendimento manifestado pela Secex/PE, que identificou que o prazo final para prestação de contas ocorreu em 05/01/2009, após o termino do mandato do recorrente, expirado em 31/12/2008. Essa diferença, mesmo que pequena, é fundamental, visto que a jurisprudência pacífica desta Corte de Contas considera como responsabilidade do prefeito sucessor o encaminhamento da documentação, caso o termo vença em sua gestão. (...). (grifei)

b) Acórdão 3.060/2015 - 2ª Câmara:

"RELATÓRIO

[...]

13. A vigência do convênio ocorreu entre 31/12/2009 a 31/12/2010, e previa a apresentação da prestação de contas até 20/2/2011, prorrogados para 23/11/2011. Com isso, o período de gestão dos recursos federais repassados e o prazo para prestar contas transcorreram integralmente no mandato do Sr. Marcos Antônio dos Santos, prefeito no período de 2009 a 2012.

14. Dessa forma, considera-se adequada a conclusão do tomador de contas em atribuir a responsabilidade exclusivamente ao ex-prefeito, não cabendo neste caso aplicação da Súmula 230 deste Tribunal, com vistas a alcançar o prefeito sucessor (2013-2016).

15. Esse entendimento quanto à abrangência da Súmula 230/TCU está em consonância com os recentes julgados deste Tribunal sobre a matéria, ex vi dos Acórdãos 7.347/2010-TCU-1ª Câmara e 566/2011-TCU-2ª Câmara. Deste último, extraem-se excertos para demonstrar a novel posição desta Corte verbis:

'SUMÁRIO

3. Em regra, a aplicação do entendimento enunciado na Súmula TCU nº 230 atinge o prefeito sucessor apenas nos casos em que o prazo para prestação de contas dos recursos recebidos por seu antecessor adentrar o interregno temporal de sua gestão.

[...]

6. No que diz respeito ao prefeito sucessor, está correto o entendimento da unidade técnica, ao considerar que o mesmo não deveria ser responsabilizado. Com relação ao tema, rememoro que a Súmula 230 do TCU estabelece que ao prefeito sucessor compete apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público.

7. No entanto, a jurisprudência desta Corte (v.g. Acórdão 7.347/2010-TCU-Primeira Câmara) tem firmado o entendimento de que o enunciado da referida Súmula atinge o prefeito sucessor apenas nos casos em que o prazo para prestação de contas dos recursos recebidos por seu antecessor adentrar o interregno temporal de sua gestão, o que, conforme demonstrado na instrução da unidade técnica, não se verificou no presente caso.'

16. Cumpre destacar que o prefeito atual assumiu o mandato em 1/1/2013, bem após expirado o prazo para prestar contas do Convênio 728637/2009.

[...]

VOTO

[...] A vigência do convênio expirou em 23/11/2011 [data final para a apresentação da prestação de contas], ainda na gestão do ex-prefeito Marcos Antônio dos Santos, sem que houvesse, na sequência, a devida prestação de contas.

[...]

Antecipo-me a registrar que acolho como razões de decidir os fundamentos lançados no parecer conclusivo da Secex/AL e corroborados pelo MP/TCU." (grifei)

c) Acórdão 1.177/2009 - 1ª Câmara:

"Como bem observado pelo Ministério Público junto ao TCU, não é justo que o ex-Prefeito José de Ribamar Costa Filho, que não estava encarregado de executar as despesas nem de prestar contas do Convênio nº 61/95-FAE, tenha que responder pela omissão do seu antecessor.

2. De fato, não só a totalidade dos recursos para a alimentação escolar foi repassada ao Município de Dom Pedro/MA durante a gestão de Francisco José Ribeiro Bezerra, como também este responsável teve quase dois anos para apresentar as respectivas contas. Nessa situação, a imputação de corresponsabilidade ao sucessor não representa boa aplicação prática da Súmula TCU nº 230.

3. Assim, concordo com a exclusão do ex-Prefeito José de Ribamar Costa Filho desta tomada de contas especial."

28. No tocante à segunda sugestão do Ministro Weder de Oliveira, a jurisprudência não detalha ou estabelece com exatidão que medidas adotadas pelo prefeito sucessor podem ser aceitas como tendentes a resguardar os recursos públicos transferidos. Essa avaliação tem sido feita caso a caso. Dessa forma, embora seja louvável a solução trazida pelo ministro, porquanto condizente com uma postura zelosa que se espera do mandatário sucessor, não houve reiterados julgados nesse sentido e, assim, não deve ser consignada em súmula, pois não foi extraída de entendimento majoritário consolidado deste Tribunal.

29. Além disso, penso que a redação ora proposta é instrumento adequado e suficiente para que se exija do sucessor a adoção de providências que de fato possam ter resultado prático na defesa do patrimônio público.

30. Entendo também que a análise dessas medidas deve ser feita no caso concreto, como tem ocorrido. Não me parece adequado estabelecer um modo específico de agir, o que poderia impedir eventual solução diversa da prevista e igualmente eficaz.

31. A respeito dessa discussão, creio que outra alteração deve ser realizada no texto do enunciado. Considerando que o entendimento deste Tribunal é que o sucessor tem o dever, quando não for possível apresentar as contas de responsabilidade de seu antecessor inadimplente, de adotar providências capazes de defender o erário, e que a adequação dessas medidas deve ser examinada caso a caso, é apropriado que se utilize expressão a mais genérica possível. Por isso, proponho a retirada do termo "legais", que pode ser restritiva na definição das medidas a serem postas em prática pelo prefeito.

32. Sugiro ainda uma modificação para simplificar o texto, substituindo a expressão "no período de gestão do próprio mandatário sucessor" por "durante a gestão do novo mandatário".

33. Enfim, tendo em vista que um enunciado de súmula deve refletir a jurisprudência do Tribunal, creio que deve ser adotada a redação proposta pela Comissão Permanente de Jurisprudência (mantido apenas o termo "corresponsabilidade") reproduzida a seguir, que melhor cumpre esse objetivo:

"Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer durante a gestão do novo mandatário, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar medidas visando ao resguardo do patrimônio público, sob pena de corresponsabilidade." [Grifo acrescido].

***

5. Endosso, no essencial, as ponderações do Ministro José Múcio.

6. Nesse passo, chamo atenção para a abalizada observação de Sua Excelência, no sentido de que a súmula não deve ser utilizada como instrumento de inovação de jurisprudência, mas sim como ferramenta que aglutina e resume determinada convergência jurisprudencial, com o objetivo de sedimentar a uniformidade decisória e, enfim, a segurança jurídica.

7. Nessa esteira, repriso e endosso as palavras do Ministro José Múcio:

...entendo que, em processos de formulação de um enunciado de súmula de jurisprudência (ou mesmo para sua modificação), a análise deve se limitar, exclusivamente, à verificação da existência de entendimento pacífico sobre certo tema, retratado por reiteradas deliberações em determinado sentido. O objetivo, pela própria natureza da súmula, é produzir texto de referência para simplificar e buscar harmonia entre os futuros julgamentos, com a aplicação automática de balizamento consolidado ao longo do tempo (item 10 da transcrição).

8. Dito isso, ao pautar este processo na sessão de 5/6/2019, apontei uma única ressalva sobre as considerações do ilustre relator que me antecedeu. A rigor, não foi uma ressalva, mas apenas uma atualização de informações.

9. Refiro-me a uma breve observação de S. Exa.no sentido de não haveria, à época, um "consenso a respeito da imputação solidária do débito ao prefeito sucessor" omisso na hipótese da súmula sob reexame. Segue-se a passagem mencionada:

11. Na situação em exame, ainda que não exista consenso a respeito da imputação solidária do débito ao prefeito sucessor, a jurisprudência desta Corte é pacífica em considerar que deve ser responsabilizado se não apresentar as contas cujo vencimento ocorreu em sua gestão ou não adotar as medidas pertinentes para a preservação do patrimônio público.

10. Com muita propriedade, o Ministro José Múcio arrematou essa observação com a seguinte conclusão:

12. Dessa forma, a divergência não impede que permaneça assente, na Súmula de Jurisprudência deste Tribunal, a posição pacífica de condenar o sucessor nesses casos. Na verdade, é até desejável que isso seja mantido para que não restem dúvidas a este respeito. (Grifei).

11. Embora concorde plenamente com essa conclusão, observo que essas ponderações foram lavradas em 2015, quando este processo foi originalmente levado à pauta. Atualmente, já é possível identificar uma nítida convergência jurisprudencial a dizer que o prefeito sucessor chamado ao processo por omissão no dever de prestar contas não responde por débitos relacionados a recursos integralmente geridos por seu antecessor, sujeitando-se apenas à sanção decorrente da omissão em si.

12. Nesse sentido, rememoro os seguintes Enunciados de Jurisprudência, extraídos da Jurisprudência Selecionada desta Corte de Contas:

Não cabe a atribuição de débito solidário ao prefeito sucessor omisso que, embora obrigado a prestar contas em razão de a vigência do ajuste adentrar o seu mandato, não geriu os recursos do convênio. Nesse caso, cumpre julgar irregulares as contas do prefeito sucessor e aplicar-lhe a multa do art. 58, inciso I, da Lei 8.443/92. (Acórdão 665/2016-Primeira Câmara; relator: Ministro Benjamin Zymler).

Excluem-se da responsabilidade do prefeito sucessor os débitos relacionados a recursos geridos integralmente por seu antecessor, sem prejuízo da aplicação de multa ao sucessor quando este for omisso em prestar, no prazo devido, as contas referentes aos atos de seu antecessor. (Acórdão 6.402/2015 - Segunda Câmara; relatora: Ministra Ana Arraes).

13. Segundo a nossa base de jurisprudência, essa dicção continua atual e convergente, podendo-se citar os seguintes julgados:

- Acórdão 3.868/2019-Primeira Câmara; Relator Ministro-substituto Weder de Oliveira;

- Acórdão 3.873/2019-Primeira Câmara; Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues;

- Acórdão 3.342/2019-Primeira Câmara; Relator Ministro Augusto Sherman Cavalcanti;

- Acórdão 2.968/2019-Segunda Câmara; Relatora Ministra Ana Arraes;

- Acórdão 2.764/2019-Segunda Câmara; Relatora Ministra Ana Arraes;

- Acórdão 1.307/2019-Segunda Câmara; Relator Ministro-substituto Marcos Bemquerer;

- Acórdão 1.290/2019-Segunda Câmara; Relator Ministro Raimundo Carreiro;

- Acórdão 12.890/2018-Primeira Câmara; Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues;

- Acórdão 5.833/2018-Primeira Câmara; Relator Ministro Bruno Dantas;

- Acórdão 2.850/2018-Segunda Câmara; Relator Ministro Augusto Nardes;

- Acórdão 904/2018-Segunda Câmara; Relator Ministro José Mucio Monteiro;

- Acórdão 273/2018-Segunda Câmara; Relator Ministro-substituto André Luís de Carvalho.

14. Ainda que possa haver alguma deliberação desalinhada do entendimento anotado, as pesquisas realizadas por minha assessoria não lograram identificar acórdãos divergentes dessa dicção neste último biênio.

15. Essa uniformidade jurisprudencial é tão nítida que, atualmente, os próprios modelos de instrução adotados pela Secex-TCE aplicam essa dicção, ao propor a citação do prefeito que geriu os recursos e apenas a audiência do sucessor a quem competia apenas a prestação de contas.

16. O mesmo procedimento também está definido no "Roteiro Para Instrução de Processos de Tomada de Contas Especial", publicado pela Secretaria-Geral de Controle Externo, do qual se extrai a seguinte orientação:

"b) se os recursos tiverem sido geridos na gestão do signatário do convênio e o prazo para prestação de contas tiver encerrado na gestão do sucessor, promover a citação do signatário pelos recursos por ele geridos e a audiência do sucessor pela omissão no dever de prestar contas. "

17. Dessa forma, considero restar suficientemente comprovada a convergência jurisprudencial desta Corte de Contas no sentido de, em complemento ao texto proposto pelo Ministro José Múcio Monteiro para a nova redação da Súmula-TCU 230, afirmar que a corresponsabilidade a que se refere o verbete não alcança "débitos relacionados a recursos geridos integralmente por seu antecessor, sem prejuízo da sanção decorrente da omissão no dever de prestação de contas."

18. Dessarte, ao pautar o processo na sessão de 5/6/2019, endossei a proposta de texto sumular apresentada pelo Ministro José Múcio, com o aludido complemento. Assim, a alteração apresentada na sessão de 5/6/2019 é traduzida na seguinte tabela comparativa, com destaque para os textos alterados:

Texto antigo (atual)

Texto agora proposto para a Súmula 230

"Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público

"Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer durante a gestão do novo mandatário, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar medidas visando ao resguardo do patrimônio

com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de co-responsabilidade."

público, sob pena de corresponsabilidade.

A corresponsabilidade do prefeito sucessor não alcança débitos relacionados a recursos geridos integralmente por seu antecessor, sem prejuízo da sanção decorrente da omissão no dever de apresentação das contas."

19. Considero que o acréscimo proposto contribui para uma melhor harmonização entre o texto sumular e a realidade jurisprudencial desta Corte de Contas sobre o tema.

20. Além dos precedentes até aqui assinalados, verifico que o entendimento assentado no verbete apresentado mantém-se em plena aderência com a convergência jurisprudencial mais recente deste Tribunal, conforme atestam os seguintes acórdãos, além dos já mencionados no §12:

- Acórdão 3.559/2019-Primeira Câmara-Relator Ministro-substituto Weder de Oliveira;

- Acórdão 3.460/2019-Segunda Câmara-Relator Ministro-substituto André Luís de Carvalho;

- Acórdão 3.315/2019-Segunda Câmara-Relator Ministro Raimundo Carreiro;

- Acórdão 3.361/2019-Primeira Câmara-Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues;

- Acórdão 12.146/2018-Segunda Câmara-Relator Ministro-substituto Marcos Bemquerer Costa;

- Acórdão 15.126/2018-Primeira Câmara-Relator Ministro-substituto Augusto Sherman;

- Acórdão 14.911/2018-Primeira Câmara-Relator Ministro Benjamin Zymler;

- Acórdão 11.268/2018-Segunda Câmara-Relator Ministro-substituto André Luís de Carvalho;

- Acórdão 10.690/2018-Segunda Câmara-Relator Ministro José Múcio Monteiro;

- Acórdão 4.450/2018-Primeira Câmara-Relator Ministro-substituto Weder de Oliveira;

- Acórdão 1.460/2018-Segunda Câmara-Relator Ministro Aroldo Cedraz;

- Acórdão 1.528/2018-Primeira Câmara-Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues;

- Acórdão 1.518/2018-Primeira Câmara-Relator Ministro Bruno Dantas.

21. Não obstante, diante das ponderações apresentadas pelo Ministro-substituto em seu voto revisor, e acolhendo sugestão de S. Exa., exclui o processo de pauta, na sessão de 5/6/2019, para submeter a matéria à Secex-TCE, em face da sua especialização no tema, com o objetivo de buscar maior aperfeiçoamento ao texto da súmula.

22. Conforme anotado no Relatório, os novos estudos realizados pela Secex-TCE culminaram com proposta de ajustes ao texto sumular. Os objetivos da proposição foram: esclarecer melhor as circunstâncias em que o prefeito sucessor responde pelo débito apurado e deixar assente a exigibilidade das providências descritas no §8º do art. 26-A da Lei 10.522/2002 - Lei do Cadin - à hipótese enfocada na súmula (apresentação de justificativas ao órgão concedente e solicitação de tomada de contas especial):

Art. 26-A. O órgão ou entidade que receber recursos para execução de convênios, contratos de repasse e termos de parcerias na forma estabelecida pela legislação federal estará sujeito a prestar contas da sua boa e regular aplicação, observando-se o disposto nos §§ 1oa 10 deste artigo. (Incluído pela Lei nº 12.810, de 2013)

(...)

§ 7oCabe ao prefeito e ao governador sucessores prestarem contas dos recursos provenientes de convênios, contratos de repasse e termos de parcerias firmados pelos seus antecessores. (Incluído pela Lei nº 12.810, de 2013)

§ 8oNa impossibilidade de atender ao disposto no § 7o, deverão ser apresentadas ao concedente justificativas que demonstrem o impedimento de prestar contas e solicitação de instauração de tomada de contas especial. (Incluído pela Lei nº 12.810, de 2013)

23. O texto agora apresentado pela unidade técnica, embora mais amplo, também guarda conformidade com a jurisprudência majoritária desta Corte de Contas, conforme demonstrado no Relatório, observando-se que a referência ao texto legal possui caráter meramente pedagógico, não implicando nenhuma inovação jurisprudencial, máxime porque se trata de disposição expressa de lei.

24. Dito isso, endosso as ponderações da Secex-TCE, devidamente exaradas no Relatório que integra a presente deliberação.

25. Por conseguinte, acolho, com ajustes de forma, o texto sumular sugerido pela unidade técnica.

26. O único ajuste que faço é para melhor definir as hipóteses de imputação de débito ao gestor sucessor, que não abrangem apenas os "casos de paralisação indevida da execução do ajuste que resulte em imprestabilidade total da parcela executada", como propôs a unidade técnica, mas, de um modo mais geral, todos os casos em que o sucessor "der causa, por ação ou omissão, a paralisação indevida da execução do ajuste, imprestabilidade da parcela executada ou outro fato gerador de dano ao erário". Compreendo que essa redação, igualmente consonante com a jurisprudência deste Tribunal, amplia os efeitos pedagógico e de segurança jurídica que se esperam de um verbete sumular.

27. Feitas essas explicações, apresento novamente a tabela comparativa, agora com os ajustes decorrentes das sugestões apresentadas pela Secex-TCE. Os trechos em itálico refletem as alterações decorrentes da manifestação da unidade técnica:

Texto antigo (atual)

Texto agora proposto para a Súmula 230

"Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de co-responsabilidade."

"Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer durante a gestão do novo mandatário, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar medidas visando ao resguardo do patrimônio público, sem prejuízo da adoção das providências previstas no §8° do art. 26-A da Lei 10.522/2002, sob pena de corresponsabilidade.

A corresponsabilidade do prefeito sucessor não alcança débitos relacionados a recursos geridos integralmente por seu antecessor, exceto se o sucessor der causa, por ação ou omissão, a paralisação indevida da execução do ajuste, imprestabilidade da parcela executada ou outro fato gerador de dano ao erário, sem prejuízo da sanção decorrente da omissão no dever de apresentação das contas."

28. Por oportuno, incluo parte das deliberações mencionadas neste Voto entre os precedentes que fundamentam a presente alteração sumular, para fins de atualização.

Do exposto, voto por que seja aprovado o acórdão que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 14 de agosto de 2019.

RAIMUNDO CARREIRO

Relator

Voto Revisor

Para o desfecho deste processo, o eminente relator apresentou, na sessão ordinária do Plenário do dia 9/9/2015, proposta de encaminhamento de alteração da Súmula 230, cujo teor passaria a ser:

"Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer no período de gestão do próprio mandatário sucessor, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar medidas visando ao resguardo do patrimônio público, sob pena de corresponsabilidade."

2. Solicitei vista para examinar algumas questões relevantes (i) quanto à segurança que o novo teor desse enunciado propiciará aos jurisdicionados; (ii) às dificuldades que o Tribunal poderá ter na sua aplicação in concreto, (iii) aos fundamentos dos precedentes da nova redação; (iv) à existência de regulação normativa diversa; (v) aos riscos de transmitirmos mensagens incorretas, principalmente aos prefeitos, e; (vi) para propor ao colegiado outro encaminhamento, com as devidas vênias ao nobre relator.

3. O ministro José Múcio conduziu o exame, que procedeu às emendas e sugestões apresentadas, sob a premissa correta de que o enunciado de súmula deve refletir a jurisprudência. Ante essa premissa, considerando-se que não seria possível dar à súmula redação que não se encontrasse em estrita conexão com os precedentes, penso, pelas razões que serão articuladas, que a súmula deve ser revogada, colmatando-se a lacuna em ato normativo deste Tribunal, a exemplo das instrução e decisão normativas que disciplinam o processo de tomada de contas especial.

II

4. De início, é necessário reavivar o contexto em que foi editada a Súmula 230, estudando os precedentes sumulados, de modo a compreender sua lógica intrínseca, a qual, a meu ver, foi se desvanecendo ao longo do tempo nas reiteradas decisões que tomaram essa súmula por razão de decidir.

5. Dos cinco julgados constituintes da súmula, quatro tratavam de tomada de contas especial instaurada em razão da não apresentação da prestação de contas referente à indenização paga pela Petrobras pela exploração de óleo, gás e xisto betuminoso (royalties/fundo especial), entre os exercícios 1987 e 1989, nos termos da Lei 7.525/1986, c/c a Lei 2.004/1953

6. Por expressa previsão legal (art. 8º da Lei 7.525/1986), competia ao Tribunal fiscalizar a aplicação desses recursos.

7. Nos referidos processos, discutiu-se a responsabilidade dos prefeitos sucessores ante a omissão de seus antecessores no dever de prestar contas.

8. Em 1992, no TC 250.025/1992-0, objeto da decisão 272/1992-TCU-Plenário, o MP/TCU proferiu parecer em que historiou manifestações desta Corte sobre esses casos:

"Vale notar que na Sessão de 06/12/1989, apontavam-se 28 processos referentes a Prefeituras baianas que não teriam aplicado os recursos recebidos da PETROBRÁS no exercício de 1987, deduzindo-se do elucidativo voto, condutor do v. decisum e proferido pelo mesmo e eminente Relator deste feito, que 'as diligências realizadas pela IRCE/BA, em todas as contas tiveram por objetivo colher informações quanto à não aplicação dos recursos no exercício de seu recebimento, assim como o destino dado aos mesmos. Solicitavam, ainda, que fossem encaminhadas cópias dos extratos bancários que evidenciassem os saldos em 31/12/1987'. Esclarecia-se, ademais, que fora informado aos atuais Prefeitos que o não atendimento os sujeitaria à multa prevista no art. 53 do Decreto-lei nº 199-67.

Naquela assentada (cf. Sessão de 06/12/1989), já se cuidava, também, da omissão de Prefeituras baianas na prestação das contas relativas ao exercício de 1988, fazendo-se, na oportunidade, a necessária distinção entre a responsabilidade dos gestores, 'representada por suas respectivas contas e atos de gestão', e a dos atuais Prefeitos, 'no deslize de prestarem os esclarecimentos solicitados por esta Corte' de vez que estes últimos 'têm o dever de prestarem informações sobre as contas de seus antecessores, quando solicitadas por este Tribunal, sob pena de sujeitarem à multa prevista no art. 53 do Decreto-lei nº 199-67'.

Advertia-se, outrossim, para o dever que incumbe aos atuais Prefeitos de apresentarem as contas do exercício anterior ou prestarem esclarecimentos sobre as razões que os impedem de fazê-lo, quando, então, impõe-se-lhes determinar, desde logo, a instauração das Tomadas de Contas Especiais, sob pena de co-responsabilidade (cf. DL nº 200/67, art. 84).

Daí a v. decisão de 06/12/1989 haver fixado o prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, para que os atuais prefeitos Municipais atendessem às diligências promovidas pela IRCE/BA ou esclarecessem os motivos que os impossibilitassem de fazê-lo, sendo alertados para o fato de que o não atendimento da diligência os sujeitaria à multa nos termos da lei. E mais. Na mesma assentada, relativamente às 118 Prefeituras arroladas nos autos, omissas na prestação de contas dos exercícios de 1986 e 1987, assinava-se o prazo de 30 dias aos atuais gestores para apresentarem aquelas contas ou esclarecessem os motivos da impossibilidade de o fazerem, com recomendação para que instaurassem as respectivas Tomadas de Contas Especiais." (Grifos nossos)

9. As decisões podem ser assim sintetizadas: os sucessores têm o dever de prestar informações sobre as contas de seus antecessores, quando solicitadas por este Tribunal, sob pena de multa; incumbe aos prefeitos sucessores apresentarem as contas do exercício anterior ou prestarem esclarecimentos sobre as razões que os impedem de fazê-lo, quando, então, "impõe-se-lhes determinar, desde logo, a instauração das tomadas de contas especiais, sob pena de co-responsabilidade (cf. DL nº 200/67, art. 84)".

10. Observo que a determinação para instauração de tomada de contas especial estava assentada no art. 84 do Decreto-Lei 200/1967:

"Quando se verificar que determinada conta não foi prestada, ou que ocorreu desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte prejuízo para a Fazenda Pública, as autoridades administrativas, sob pena de co-responsabilidade e sem embargo dos procedimentos disciplinares, deverão tomar imediatas providência para assegurar o respectivo ressarcimento e instaurar a tomada de contas, fazendo-se as comunicações a respeito ao Tribunal de Contas."

11. Em outro precedente, decisão 454/1992-TCU-Plenário (TC 475.131/1992-4), decidiu-se que, se não fosse possível ao sucessor apresentar a prestação de contas que cabia ao antecessor, estaria aquele obrigado a promover a instauração de TCE contra este, com fundamento no art. 8º da atual LO/TCU; se o sucessor assim não procedesse, o Tribunal a instauraria:

"Decisão:

O Plenário, acolhendo as razões expostas pelo Relator, decide:

a) fixar o prazo improrrogável de 30 (trinta) dias para o atual Prefeito, Sr. Washington Alves Freire, prestar contas dos recursos recebidos da Petrobrás (Lei 7525/86), no exercício de 1988, alertando-o que, na impossibilidade de atendimento, ante a possível ausência da correspondente documentação contábil, deverá promover a instauração da respectiva Tomada de Contas Especial, na forma do artigo 8º da Lei nº 8443/92, sob pena de ser considerado devedor solidário;

b) autorizar a Inspetoria Técnica, desde já, caso não atendida a determinação contida no item precedente, a transformar os presentes autos em Tomada de Contas Especial e a providenciar as citações dos responsáveis solidários, atual e ex-Prefeito;"

12. Em 1993, na decisão 13/1993-TCU-1ª Câmara (TC 450.309/1990-8), o Tribunal reafirmou a obrigação dos sucessores de apresentarem as contas dos antecessores, sob pena de solidariedade:

"2. determinar às Inspetorias-Regionais de Controle Externo que cientifiquem, aos novos administradores municipais, da obrigatoriedade de apresentarem a esta Corte, no prazo legal, as contas de seus antecessores relativas aos recursos recebidos no exercício anterior (1992) a título de Royalties/Petrobrás, sob pena de solidariedade e de ficarem sujeitos às penalidades legais aplicáveis à espécie, bem assim, da necessidade de darem prosseguimento aos programas avençados pelos seus antecessores no tocante aos recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos do gênero e de prestarem aos órgãos transferidores de recursos as respectivas contas, também sob pena de responsabilidade." (Grifo nosso)

13. Notam-se, nessas decisões, duas constatações. Primeiramente, abrangiam a obrigação do sucessor em apresentar as contas do antecessor omisso, e não apenas a de apresentar a prestação de contas quando o termo final ocorresse na vigência de seu próprio mantado. A versão original da Súmula 230 alcançava, consequentemente, os dois casos; a nova redação, apenas o segundo.

14. Verifica-se também que os precedentes mencionados anteriormente se referiam ao caso em que os prefeitos deviam apresentar prestação de contas diretamenteao Tribunal, nos termos da Resolução TCU 229/1997:

"Art. 1º A fiscalização financeira e operacional atinente à aplicação das indenizações pagas aos Estados, Territórios e Municípios, pelo óleo, xisto betuminoso e gás natural, extraídos da bacia sedimentar terrestre e da plataforma continental, será exercida pelo Tribunal de Contas da União que, para esse fim, receberá prestações de contas anuais dos beneficiários e realizará as auditorias que julgar necessárias.

Art. 2º As prestações de contas anuais a que se refere o artigo anterior serão encaminhadas, até o último dia do mês de março do exercício seguinte, à Inspetoria-Regional de Controle Externo do Tribunal de Contas da União no respectivo Estado, e conterão Demonstrativo de Receita e Despesa assinado pelo Ordenador e pelos responsáveis dos setores financeiro e contábil, devendo nele constar:

a) da Receita: saldo do exercício anterior; valor das quotas do Fundo Especial; valor discriminado das indenizações oriundas da extração de produtos da bacia terrestre e da plataforma continental;

b) da Despesa: detalhamento e correspondentes valores das despesas realizadas; e saldo existente no final do exercício.

c) relatório circunstanciado da aplicação dos valores recebidos no exercício, por parte do gestor, dispensada esta exigência das Prefeituras Municipais beneficiadas exclusivamente com recursos do Fundo Especial (Lei 7.525/86), e que detenham Coeficientes do Fundo de Participação dos Municípios igual ou inferior a 2.0. (NR) (Resolução nº 252, de 13/3/1991, BTCU nº 11/1990, DOU de 15/3/1991).

Parágrafo único. Os Municípios do interior que recebam recursos oriundos exclusivamente do Fundo Especial (Lei nº 7.525/86, art. 6º) apresentarão comprovação de contas simplificada, com demonstração dos valores de receita e despesa e respectivos saldos."

15. Em quatro dos cinco precedentes não estava em discussão prestação de contas ou tomada de contas especiais referente a repasses federais em convênios, ajustes, ou instrumentos congêneres (transferências voluntárias), situações sobre as quais tem incidido a súmula há muitos anos.

16. Acrescente-se que as tomadas de contas especiais, objeto desses processos paradigmas para a edição da súmula, não foram instauradas por iniciativa dos prefeitos sucessores, mas resultaram de conversões de representações das então inspetorias regionais de controle externo.

17. Em nenhum dos julgados-precedentes da Súmula 230 exigia-se do prefeito a adoção de outra medida legal que não fosse a instauração de tomada de contas especial. E isso era muito lógico: o instrumento legal, no âmbito do controle externo, apto a "resguardar o patrimônio público", mediante a busca do ressarcimento do dano ao erário, era, e é, a tomada de contas especial.

18. Não há menção nos precedentes ao ajuizamento de ações perante o Poder Judiciário ou formulação de representações ao Ministério Público, medidas que têm sido consideradas como aptas ao "resguardo do patrimônio público", para fins de aplicação da súmula e afastamento da responsabilidade do prefeito sucessor que não apresenta a prestação de contas devida por seu antecessor, ou que não a apresenta, quando lhe cabe fazer, por recair o termo final em seu mandato, impossibilitando-o de cumprir com essa obrigação em razão da omissão do antecessor em coligir a documentação hábil para esse fim.

19. Portanto, revisitando o teor original da Súmula 230 ("Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de co-responsabilidade") no contexto em que foi enunciada, estava muito claro que as "medidas legais" que deveria o prefeito adotar estavam consubstanciadas na tomada de contas especial.

III

20. Em 19/2/2003, o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou o mandado de segurança 24.312-1/DF, impetrado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro contra ato do Plenário desta Casa (decisão 101/2002), em que foi exarado entendimento que competia exclusivamente a este Tribunal a fiscalização da aplicação dos recursos recebidos a título deroyaltiesdecorrentes da extração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural, pelos estados e municípios.

21. O julgamento dessa ação pôs termo à controvérsia sobre a quem pertenciam as receitas dos chamadosroyaltiesdo petróleo - União, estados ou municípios. O STF concedeu a segurança e declarou a inconstitucionalidade do art. 1º, XI, e do art. 198, III, ambos do RI/TCU, e do art. 25, parte final, do Decreto 1, de 11/1/1991, e, entre outros, fixou os seguintes entendimentos:

"2 - Embora os recursos naturais da plataforma continental e os recursos minerais sejam bens da União (CF, art. 20, V e IX), a participação ou compensação aos Estados, Distrito Federal e Municípios no resultado da exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural são receitas originárias destes últimos entes federativos (CF, art. 20, § 1º);

3 - É inaplicável, ao caso, o disposto no art. 71, VI da Carta Magna que se refere, especificamente, ao repasse efetuado pela União - mediante convênio, acordo ou ajuste - de recursos originalmente federais."

22. A partir dessa decisão do STF, o enunciado original da Súmula 230 perdeu seus fundamentos, ficou solto, sem lastro em precedentes, porquanto os casos a que se aplicava não mais iriam se reproduzir, o que de fato ocorreu, pois a prestação de contas tratada na súmula não era aquela pertinente aos recursos transferidos aos entes federados por meio de convênios e ajustes similares (art. 71, VI, da Constituição).

IV

23. Desse modo, ao longo do tempo, reuniram-se duas condições para a insubsistência da Súmula 230: de um lado, não cabia mais aos municípios remeterem ao Tribunal prestação de contas da aplicação dos recursos oriundos da indenização pela exploração de óleo, gás e xisto betuminoso em seu território; de outro, o Tribunal há muito deixara de entender que era obrigação dos prefeitos instaurarem tomada de contas especiais contra seus antecessores.

24. No entanto, a Súmula 230, inobstante não mais subsistirem suas razões de existir, foi paulatinamente sendo utilizada como fundamento para a responsabilização ou não de prefeitos sucessores, passando a ser admitido o afastamento de responsabilidade pela não apresentação da prestação de contas quando comprovada a adoção de medidas judiciais ou de outra natureza contra o prefeito antecessor, tais como: representação ao Ministério Público, ação de improbidade administrativa, quando não uma ação judicial que visasse apenas excluir o município do Cauc (Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias).

25. O Tribunal, vale repisar, não demandava e não demanda dos prefeitos a instauração de tomada de contas especial, mas o sentido da Súmula 230 residia precisamente nessa providência.

26. O que percebo, quanto à responsabilização dos sucessores por omissão de seus antecessores na elaboração e apresentação de prestações de contas, é que o Tribunal não veio construindo uma jurisprudência para, posteriormente, sumular as reiteradas decisões; foi sendo aplicada uma súmula já existente, mas cujos fundamentos não mais subsistiam. O Tribunal a manteve em vigor, reinterpretada, substituindo o dever de instaurar tomada de contas especial pelo de ajuizar ações ou formular representações, como condição de não responsabilização. Inverteu-se assim o processo: uma súmula reinterpretada fundamentou decisões que ora são utilizadas para positivar a reinterpretação.

27. Em síntese, nessa reinterpretação: (1) o que originalmente teve por base prestações de contas de recursos oriundos das indenizações pagas pela Petrobras, submetidas diretamente ao Tribunal, passou a ser aplicado a convênios e transferências legais; (2) o que antes se demandava dos prefeitos, a tomada de contas especial, com base legal no Decreto-lei 200/1967 ou no art. 8º da LO/TCU, deixou de sê-lo; e o que antes não se lhes exigia (ações judiciais/representações criminais ou cíveis), passou a ser exigido, sem menção aos fundamentos legais para tanto.

28. Contudo, muito se perdeu nesse processo e na formação dessa tradição: o sentido da súmula estava na instauração da tomada de contas especial, porque essa, sim, era a medida de resguardo do patrimônio público consentânea com o objetivo de buscar a prestação de contas não apresentada ou o ressarcimento pelo dano presumido e a devida responsabilização pelo Tribunal, caso não fosse demonstrada a boa e regular aplicação dos recursos por meio da devida prestação de contas.

29. Como a substituição da tomada de contas especial por outras medidas fora do âmbito do controle externo poderia pretender o mesmo resultado? Qual seria o fundamento legal para exigir de prefeitos o ajuizamento de ações judiciais ou representação ao Ministério Público como condição para não serem responsabilizados pela não apresentação da prestação de contas de seus antecessores?

30. Essas questões, ao que me parece, e até onde pude investigar na pesquisa histórica, ficaram sem reflexão; peço escusas aos meus pares se eventualmente já foram feitas, analisadas e registradas e não as encontrei para tomá-las em consideração nesse voto.

31. Assim, ainda hoje persistem dúvidas sobre as providências a serem adotadas ante o teor da Súmula 230. Registram-se perante este Tribunal pedidos de informações de prefeitos à Ouvidoria, a exemplo das manifestações 190667/2014, 92407/2012, 112948/2013 e 93827/2012, nas quais são expostas dúvidas a respeito das medidas para resguardo do patrimônio público e da instauração da TCE pelo município. Transcrevo parte de um desses requerimentos:

"... Por tais fatos, é com fundamento no art. 47 da Lei 8.443/92, que vem requerer a abertura de procedimento de TOMADA DE CONTAS ESPECIAL com relação ao CONVÊNIO DE Nº 117/2008-SESAN firmado entre o município de Junco do Seridó e o ministério do desenvolvimento social e combate à fome, haja vista a impossibilidade de prestação de contas pela atual gestão municipal. Termos em que pede deferimento..."

32. A simples leitura da súmula não fornece aos prefeitos segurança sobre o que fazer para poderem se valer dessa súmula, seja na versão original, seja na versão proposta: precisam ou não instaurar tomada de contas especial? Se não precisam, que medida legal seria considerada pelo Tribunal como apta a "resguardar o patrimônio público"? A que patrimônio público a súmula se refere: o federal? O municipal? Se é o federal, teria o município legitimidade para buscar essa proteção? Se o patrimônio é o municipal, em que uma medida visando preservá-lo interessaria à União? Não bastaria aos gestores comunicarem ao órgão/entidade concedente a impossibilidade de apresentar a prestação de contas dos recursos geridos pelo antecessor, relatando as razões, e requerer-lhe a abertura da devida tomada de contas especial?

33. A nova redação da Súmula 230 ora proposta, assim como a original na versão reinterpretada em que vem sendo amplamente aplicada, não respondem, a meu ver, a essas questões, porque os precedentes não fornecem os elementos de respostas. Também não responde a perguntas mais centrais: por que razão o ajuizamento de ação judicial ou a formulação de representação ao Ministério Público seriam motivos para afastamento de responsabilidade pela não apresentação de prestações de contas? Que conexão de sentido há entre esses polos? Não sendo mais o caso de demandar dos prefeitos a abertura de tomada de contas especial, como era o escopo do texto original, por que não lhes demandar então a imediata comunicação dos fatos ao concedente e a solicitação para que a instaure? Em que determinadas ações judiciais/representações, movidas pelos municípios (em favor de seu patrimônio, presume-se), podem funcionar melhor do que uma tomada de contas especial para os objetivos do controle externo: ressarcimento de danos causados ao erário federal?

34. Ao que me parece, a exigência de adoção de medidas legais (não especificadas) é apta a obter elementos de caracterização da boa-fé do sucessor e de veracidade de suas alegações, requisitos necessários ao afastamento de sua responsabilidade, mas não é apta a constituir procedimento claro e preciso tendente ao ressarcimento do dano ao erário federal, presumido pela inexistência de comprovação da boa e regular aplicação dos recursos.

35. A Súmula 230, em seu teor original (compreendido em conjunto com os precedentes), fazia sentido quando o Tribunal entendia que podia demandar dos prefeitos a instauração de tomada de contas especial, e essa era uma obrigação que cobrava dos prefeitos sucessores, constituindo, portanto, esse processo a medida legal a ser adotada para resguardar o patrimônio público (expressão equívoca), buscando o ressarcimento do erário. Essa era uma medida apta a esse fim; era a providência, como o Tribunal entendia, que cabia ao prefeito sucessor adotar contra o antecessor que deixava de prestar contas dos referidos recursos diretamente a esta Corte.

V

36. Na forma como vem sendo aplicada e gerando precedentes, que agora fundamentam sua reformulação, essa súmula tem incentivado a promoção de ações judiciais de prefeitos sucessores contra seus antecessores, no afã de isentarem-se de responsabilidades perante esta Corte e suspenderem a inadimplência municipal perante o órgão ou entidade concedente federal.

37. Tratando-se da aplicação de recursos federais, sujeita à devida prestação de contas perante o agente repassador da União, e não sendo mais o caso de se determinar ao sucessor que instaure tomada de contas especial contra o sucessor, providência que compete ao repassador federal, vejo como sendo a medida jurídica e administrativa natural, lógica, razoável e necessária a ser exigida do sucessor, para fins de não responsabilização, a imediata comunicação, ao concedente, da impossibilidade de apresentar a prestação de contas e das respectivas razões, seguida da solicitação de instauração da devida TCE.

38. Essas são as medidas principais e essenciais a serem adotadas. Isso resultaria no afastamento da responsabilidade sobre a gestão dos recursos e da omissão da prestação de contas, a suspensão da inadimplência municipal e a instauração da tomada de contas especial contra o gestor faltoso. A exigência de adoção de outras medidas judiciais ou cíveis tem apenas um sentido complementar às medidas principais: obtenção de outros elementos caracterizadores da boa-fé e da veracidade das alegações.

39. Em se tratando de repasses de recursos federais passíveis de prestações de contas do beneficiário ao repassador, o principal interessado em conhecer das irregularidades eventualmente praticadas na aplicação desses recursos é o próprio concedente. Daí a importância dessa comunicação, para fins de eventual e tempestiva instauração da tomada de contas especial, pela autoridade administrativa federal competente, contra o gestor municipal omisso ou responsável pela impossibilidade de apresentação da prestação de contas.

40. Essa linha de raciocínio está presente nos §§ 7º, 8º, 9º do art. 26-A, abaixo reproduzidos com destaques, inserido pela Lei 12.810/2013, que, entre outras providências, alterou a Lei 10.522/2002 (Lei do Cadin):

"Art. 26-A. O órgão ou entidade que receber recursos para execução de convênios, contratos de repasse e termos de parcerias na forma estabelecida pela legislação federal estará sujeito a prestar contas da sua boa e regular aplicação, observando-se o disposto nos §§ 1oa 10 deste artigo.

§ 1oNorma específica disporá sobre o prazo para prestação de contas e instauração de tomada de contas especial, se for o caso.

§ 2oQuando a prestação de contas não for encaminhada no prazo estabelecido, será concedido o prazo máximo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, ou recolhimento dos recursos, incluídos os rendimentos da aplicação no mercado financeiro, atualizados monetariamente e acrescidos de juros de mora, na forma da lei.

§ 3oPara os convênios em que não tenha havido qualquer execução física nem utilização dos recursos, o recolhimento à conta única do Tesouro deverá ocorrer sem a incidência de juros de mora, mas com os rendimentos da aplicação financeira.

§ 4oApresentada a prestação de contas, o concedente deverá apreciá-la aprovando ou rejeitando, total ou parcialmente, as contas, de forma motivada.

§ 5oNa ocorrência de uma das hipóteses de inadimplência previstas nos §§ 1oa 4o, ou no caso de as contas prestadas serem rejeitadas total ou parcialmente, o concedente registrará a inadimplência no sistema de gestão do instrumento e comunicará o fato ao órgão de contabilidade analítica a que estiver vinculado, para fins de instauração de tomada de contas especial, ou outro procedimento de apuração no qual sejam garantidos oportunizados o contraditório e a ampla defesa das partes envolvidas.

§ 6oConfirmada a existência de prejuízo ao erário ou desvio dos recursos na forma do § 5o, serão implementadas medidas administrativas ou judiciais para recuperação dos valores, sob pena de responsabilização solidária.

§ 7oCabe ao prefeito e ao governador sucessores prestarem contas dos recursos provenientes de convênios, contratos de repasse e termos de parcerias firmados pelos seus antecessores.

§ 8oNa impossibilidade de atender ao disposto no § 7o, deverão ser apresentadas ao concedente justificativas que demonstrem o impedimento de prestar contas e solicitação de instauração de tomada de contas especial.

§ 9oAdotada a providência prevista no § 8o, o registro de inadimplência do órgão ou entidade será suspenso, no prazo de até 48 (quarenta e oito) horas, pelo concedente.

§ 10. Norma específica disporá sobre o prazo para registro de inadimplência no sistema de gestão do instrumento e a forma de notificação prévia com os referidos prazos."

41. Esses mesmos dispositivos vêm sendo replicados em ato normativo do Poder Executivo Federal que regula as transferências voluntárias, a mais atual é a Portaria Interministerial 424/2016 (que revogou a Portaria Interministerial 507/2011):

"art. 59........

(...)

§ 4º Cabe ao representante legal da entidade sem fins lucrativos, ao prefeito e ao governador sucessor prestar contas dos recursos provenientes de instrumentos firmados pelos seus antecessores.

§ 5º Na impossibilidade de atender ao disposto no § 4º, deverá ser apresentado ao concedente justificativa que demonstre o impedimento de prestar contas e as medidas adotadas para o resguardo do patrimônio público.

§ 6º Quando a impossibilidade de prestar contas decorrer de ação ou omissão do antecessor, o novo administrador solicitará ao concedente a instauração de tomada de contas especial.

§ 7º Os documentos que contenham as justificativas e medidas adotadas serão inseridos no SICONV.

§ 8º No caso de o convenente ser órgão ou entidade pública, de qualquer esfera de governo, a autoridade competente, ao ser comunicada das medidas adotadas, suspenderá de imediato o registro da inadimplência, desde que o administrador seja outro que não o faltoso, e seja atendido o disposto nos §§ 5º, 6º e 7º deste artigo."

42. Percebe-se que tais regras a nível legal e normativo são mais abrangentes em relação à responsabilidade dos sucessores, pois não delimita o período de gestão em que recai a obrigação de apresentar a prestação de contas, se na gestão antecessora ou sucessora. Além disso, esse ato normativo requer do gestor sucessor uma providência em tudo pertinente com o que aqui se discute: solicitar ao órgão concedente a instauração de TCE contra seu antecessor (signatário e gestor do convênio).

43. Nesse contexto, a comprovação da adoção de medidas para o resguardo do patrimônio público é dever complementar ao principal: demonstrar a impossibilidade de prestar contas e requerer a quem de direito a instauração de tomada de contas especial para apuração do prejuízo ao erário federal.

44. Quanto a esse aspecto, a nova redação da Súmula 230 dá a entender que o prefeito sucessor é responsável por apresentar a prestação de contas de convênio celebrado pelo antecessor (em nome do município) tão somente quando o fim do prazo ocorrer no seu mandato. No entanto, podendo fazê-lo, o sucessor tem o dever de apresentar todas as prestações de contas de convênios celebrados pelo município que não foram prestadas no momento próprio.

45. Nesse ponto, a súmula original, o art. 26-A da Lei 10.522/2002 e a Portaria Interministerial 424/2011 alinham-se, não fazendo essa distinção, em consonância com o princípio da continuidade administrativa e da proteção do patrimônio público, que impõe ao gestor sucessor o cumprimento de obrigações assumidas pelo antecessor, em nome do município.

46. Assim, pedindo vênias por repisar essa assertiva fundamental, a principal providência a ser tomada pelo sucessor, quando não dispõe dos meios para cumprir, em nome do município, a obrigação de apresentar a devida prestação de contas é a de, imediatamente, informar esse fato ao concedente, para que este, e não aquele, instaure a devida tomada de contas especial contra os responsáveis pela não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos, visando obter o ressarcimento, ao erário federal, pelos presumidos danos causados em face da ausência da prestação de contas.

47. Essa mesma compreensão está expressa no § 8º, art. 26-A, Lei 10.522/2002: "Na impossibilidade de atender ao disposto no § 7o, deverão ser apresentadas ao concedente justificativas que demonstrem o impedimento de prestar contas e solicitação de instauração de tomada de contas especial." (grifei)

48. Comparando os novos dispositivos da Lei 10.522/2002 e da Portaria Interministerial 424/2016, que é ato normativo competente para disciplinar a celebração e gestão de convênios e outros ajustes, com o novo teor da Súmula 230, observa-se que a portaria, além de referir-se (no § 5º do art. 59) à necessidade de apresentar ao concedente as medidas adotadas para resguardo do patrimônio público (talvez em razão da Súmula 230, mas não exigido nas alterações inseridas na Lei 10.522/2002), demanda, o que é mais importante, a demonstração/justificativa da impossibilidade de prestar contas (§ 5º) e a solicitação de instauração de tomada de contas especial, pelo concedente (§ 6º).

49. Em outros termos, a portaria regula a questão gestor antecessor/sucessor de forma mais abrangente e adequada do que a nova Súmula 230.

50. A permanência dessa súmula com nova redação gerará interpretações conflitantes e mais dúvidas nos jurisdicionados. O novo texto requer a adoção de "medidas visando ao resguardo do patrimônio público", sem especificá-las e sem ser explícita quanto à necessidade de requerer ao concedente a instauração de tomada de contas especial; o novo texto restringe corresponsabilidade ao caso da não apresentação de prestação de contas quando o termo final do prazo ocorre no mandato do sucessor, o que a portaria interministerial não faz.

51. Nesses termos, estando a matéria bem e melhor disciplinada no art. 26-A da Lei 10.522/2002 e no art. 59, §§ 4º ao 8º da Portaria Interministerial 424/2016, a edição de uma súmula com nova redação deve ser repensada em seus aspectos de conveniência, oportunidade, segurança jurídica e compatibilidade com a própria razão de ser desse instrumento de orientação decisória.

VI

52. Nesse ponto, importante ressaltar as conclusões do Ministro Aroldo Cedraz, abaixo reproduzidas, acompanhando parecer da Secretaria de Sessões, no sentido de ser mais conveniente que a referida súmula não seja atualizada, mas sim revogada, deixando assim de constituir fundamento jurisprudencial quase vinculante para as decisões da Casa, abrindo-se caminhos para compreensões mais eficientes, tais como as que atualmente estão subjacentes às normas preconizadas no art. 26-A da Lei 10.522/2002 e na Portaria Interministerial 424/2016:

"(...)

10. Analisando as diversas manifestações já acostadas sobre a matéria, estou inclinado a acompanhar o entendimento externado de que o Enunciado 230 não fornece orientação segura sobre como o Tribunal tem deliberado em processos que tratam da responsabilidade de prefeitos sucessores que deixam de apresentar contas.

11. Da mesma forma, sou de entendimento de que a proposta de nova redação para referido enunciado de jurisprudência, formulada pela Dijur, não merece prosperar, pelas razões a seguir deduzidas.

12. Compulsando os precedentes mencionados, afigura-se inconveniente a edição de súmula que não revele orientação clara sobre responsabilização de prefeitos em situações diversas, surgidas em cada caso concreto e que, em função disso, não se enquadrariam perfeitamente nas hipóteses traçadas no texto proposto.

13. Por outro lado, se a súmula em vigência exige interpretação para ser aplicada ao caso concreto, perde a sua finalidade, que é a de dar clareza e celeridade processual, por refletir entendimento pacificado desta Corte sobre a matéria tratada.

14. Por fim, fazendo a análise da conveniência e oportunidade de alterar a redação da súmula em referência, devo registrar que não vislumbro significativos benefícios em adotar nova redação para o enunciado, conforme sugerido pela Dijur e acolhido pelo Relator.

15. Ante isso, peço vênias ao Relator, para acompanhar o entendimento e a proposta apresentados pelo Secretário da Secretaria das Sessões, esposado no parecer de Peça 15. No meu entender, a revogação da súmula ora sob análise é mais adequada, pois que o seu entendimento não mais reflete o pensamento do Tribunal."

53. Destaco, por fim, por ser uma boa prática, a necessidade de os órgãos e entidades da Administração Pública concedentes de recursos federais, contemplarem nos termos de convênios e ajustes similares cláusulas que expressamente consignem que compete ao gestor sucessor, sob pena de corresponsabilidade, apresentar as prestações de contas dos ajustes firmados pelos antecessores, quando estes não o fizerem, ou, na impossibilidade de apresentá-las, comunicar o fato ao concedente, tempestiva e justificadamente, e requerer-lhe a instauração da devida tomada de contas especial, nos termos do art. 26-A, § 7º a 9º, da Lei 10.522/2002 e dos §§ 4º a 8º do art. 72 da Portaria Interministerial 424/2016.

54. Revogada a Súmula 230, o exame da responsabilidade dos gestores sucessores deve pautar-se pela observância do regramento legal e normativo existente, o qual deve constar dos termos de convênios e ajustes similares, tornando clara e expressa as obrigações dos sucessores relativamente à prestação de contas de ajustes celebrados por seus antecessores. Paralelamente, a questão deve ser examinada pelo Tribunal em oportunas regulações normativas do processo de tomada de contas especial.

55. Encerro esse voto com as lições do Ministro do STF Victor Nunes Leal (discurso proferido no Instituto dos Advogados de Santa Catarina, em 4/9/1981, in Revista do Direito Administrativo - jul/set/1981) em tudo pertinentes aos problemas aqui expostos e para os quais proponho soluções:

"..., note-se, em primeiro lugar, que a Súmula pode modificar-se, ou perder sua eficácia, total ou parcialmente, quando se altera a norma de direito cuja interpretação nela se traduz.

(...)

46. Cuidando ainda da Súmula como método de trabalho - aspecto em relação ao qual seria até indiferente o conteúdo dos seus enunciados - é oportuno mencionar que estes não devem ser interpretados, isto é, esclarecidos quanto ao seu correto significado. O que se interpreta é a norma da lei ou do regulamento, e a Súmula é o resultado dessa interpretação, realizada pelo Supremo Tribunal.

47. A Súmula deve, pois, ser redigida tanto quanto possível com a maior clareza, sem qualquer dubilidade, para que não falhe ao seu papel de expressar a inteligência dada pelo Tribunal. Por isso mesmo, sempre que seja necessário esclarecer algum dos enunciados da Súmula, deve ele ser cancelado, como se fosse objeto de alteração, inscrevendo-se o seu novo texto na Súmula com outro número.

(...)

56. Tive ocasião, no STF, de contrariar essa tentativa de interpretar a Súmula. Dizia eu (RTJ, 45/73 e segs.):

'A Súmula não é norma autônoma, não é lei, é uma síntese de jurisprudência (...). Em alguns casos, interpretar a Súmula é fazer interpretação de interpretação. Voltaríamos à insegurança que a Súmula quis remediar. Quando o enunciado for defeituoso, devemos riscá-lo e redigir outro. Este é que é o método adequado, previsto no Regimento'.

57. A isso replicou o Ministro Elói da Rocha:

'Se tenho, como juiz, o poder de interpretar a mesma Constituição, poderei interpretar a Súmula'.

'58. V. Exa. - insisti - tem, evidentemente, o poder de interpretar qualquer decisão nossa, e, portanto, a nossa jurisprudência sintetizada na Súmula. Mas a Súmula é um método de trabalho, através do qual está Corte tem procurado eliminar dúvidas de interpretação. Se a Súmula, por sua vez, for passível de várias interpretações, ela falhará, como método de trabalho, à sua finalidade. Quando algum enunciado for imperfeito, devemos modificá-lo, substituí-lo por outro mais correto, para que ele não seja, contrariamente à sua finalidade, uma fonte de controvérsia.'"

Feita essas considerações, voto pela apresentação do acórdão que ora submeto à apreciação desse Colegiado:

9.1.revogar o Enunciado da Súmula TCU 230, ante a insubsistência de seus fundamentos;

9.2.determinar ao Ministério da Economia que, no prazo de 90 (noventa) dias, adote providências no sentido de que os órgãos e entidades da administração pública federal façam constar nos termos de convênios, contratos de repasse e instrumentos similares cláusulas que expressamente consignem que compete ao gestor sucessor, sob pena de corresponsabilidade, apresentar as prestações de contas dos ajustes firmados por seu antecessor, quando este não o fizer, ou, na impossibilidade de apresentá-las comunicar o fato ao concedente, tempestiva e justificadamente, e requerer-lhe a instauração de tomada de contas especial, nos termos do art. 26-A, § 7º, 8º e 9º, da Lei 10.522/2002 e dos §§ 4º a 8º do art. 59 da Portaria Interministerial 424/2016;

9.3.determinar à Segecex que proponha normas sobre responsabilização de gestores antecessores e sucessores pela não apresentação da devida prestação de contas relativa à aplicação de recursos federais, no bojo dos oportunos estudos de revisão e atualização das normas afetas ao processo de tomada de contas especial, considerando os fundamentos desta deliberação e a legislação pertinente;

9.4 encerrar o processo e arquivar os autos.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 29 de janeiro de 2020.

WEDER DE OLIVEIRA

Revisor

TC 016.899/2010-5

Natureza: Administrativo (Alteração de Enunciado de Súmula)

Interessada: Secretaria das Sessões (Seses)

Unidade: Tribunal de Contas da União

VOTO REVISOR

Cumprimento o eminente Ministro Raimundo Carreiro pelo Voto que traz a deliberação deste Plenário, no âmbito do processo Administrativo que trata de projeto de enunciado de Súmula formulado pela Diretoria Técnica de Normas e Jurisprudência (Dijur) da Secretaria das Sessões (Seses), referente à Súmula TCU 230.

2. Reconheço o esforço demonstrado por Sua Excelência, com certeza movido pela importância do tema e pelas controvérsias instauradas, trazidas a debate nos Colegiados, em razão da aplicação do enunciado em referência, que muitas vezes não se enquadra perfeitamente nos casos concretos.

3. Peço vênias, no entanto, para acompanhar o Voto proferido pelo 1º Revisor, Ministro-Substituto Weder de Oliverira, por melhor espelhar o meu entendimento sobre o assunto, já externado no Despacho de Peça 17, quando atuei no âmbito da Comissão Permanente de Jurisprudência.

4. Não há dúvida de que o Enunciado 230 da Súmula de Jurisprudência do TCU, que tem por base os princípios da continuidade administrativa e da proteção do patrimônio público, significou grande avanço na racionalização e na celeridade de julgamento de processos da matéria ao vincular a responsabilidade não só do prefeito municipal que efetivamente geriu os recursos públicos federais descentralizados por meio de convênio ou de acordos similares, como também daquele que, em tempo e modo, tem o dever de prestar contas da aplicação desses valores administrados por seu antecessor.

5. Entretanto, é perceptível que, ao longo do tempo, a Súmula em referência perdeu a sua finalidade, que é a de dar clareza e celeridade processual, por não mais refletir entendimento pacificado desta Corte sobre o tema e por exigir cada vez mais interpretação para ser aplicada, tanto em razão das alterações normativas quanto do aumento das modalidades de transferência voluntárias e legais hoje existentes, uma vez que esta Súmula, conforme pode ser constatado no estudo histórico realizado pelo Ministro Weder, decorreu de poucos precedentes e que tratavam de situações peculiaríssimas.

6. Além disso, como bem registrado pelo Ministro Weder, as alterações ocorridas na Lei 10.522/2002 (Lei do Cadin), principalmente as contidas nos §§ 7º, 8º, 9º do art. 26-A da Lei 12.810/2013, e que vêm sendo replicadas em ato normativo do Poder Executivo Federal, a exemplo da Portaria Interministerial 424/2016, são válidas tentativas de melhor disciplinar a matéria, podendo a manutenção da Súmula 230 ser até um dificultador deste processo, uma vez que muitos órgãos veem no documento o respaldo do próprio TCU para o procedimento defendido no texto atual, o mesmo podendo vir a ocorrer em relação à nova redação proposta pelo eminente relator, inibindo ações com respaldo no próprio texto normativo.

7. Assim, concordo com o 1º Revisor que o exame da responsabilidade dos gestores sucessores deve ser aferido à luz do regramento legal e normativo existente, o qual deve constar dos termos de convênios e ajustes similares, tornando claras e expressas as obrigações dos sucessores relativamente à prestação de contas de ajustes celebrados por seus antecessores, sendo este o fundamento principal para a minha concordância com a revogação da Súmula e o encerramento do presente processo.

8. Entretanto, defendo que a matéria, acompanhada do vasto e percuciente material produzido nestes autos, deve ser encaminhada para avaliação de conveniência e oportunidade, por parte da Presidência desta Casa ou do próprio Plenário durante a discussão, da edição de um normativo (DN) para orientar melhor os gestores.

9. Contudo, caso a decisão seja pela edição de nova Súmula, ou atualização do texto hoje existente, entendo que o procedimento mais adequado seja o reenvio do processo à Comissão de Jurisprudência para um pronunciamento atualizado sobre o assunto, que possa trazer mais esclarecimentos, possibilitando um juízo mais balizado por parte dos componentes do Colegiado quanto ao tema.

10. Por fim, concordo, também, que a questão deve ser examinada pelo Tribunal em oportunas regulações normativas do processo de Tomada de Contas Especial.

Com essas considerações, manifesto minha concordância com a proposta do eminente Ministro Weder de Oliveira.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 5 de fevereiro de 2020.

AROLDO CEDRAZ

Revisor

Declaração de Voto

Inicialmente associo-me à conclusão do nobre relator quanto à necessidade de revisão do teor da súmula e não de sua revogação.

2. Como bem salientou o relator do feito no âmbito da Comissão Permanente de Jurisprudência, Min. Walton Alencar Rodrigues, a redação do enunciado de súmula ora em análise significou grande avanço no exame da responsabilidade pela omissão da apresentação da prestação de contas dos recursos públicos federais oriundos de transferências voluntárias.

3. Dessa forma, entendo que a revogação da súmula pode passar a errônea impressão de que este Tribunal teria de algum modo modificado ou flexibilizado seu posicionamento quanto à responsabilização do prefeito sucessor, gerando, com isso instabilidade nas relações subjacentes.

4. Ao examinar o voto revisor elaborado pelo Min. Weder de Oliveira compreendi suas preocupações acerca da falta de clareza do enunciado em exame, quanto às medidas acolhidas por esta Corte de Contas como aptas a "resguardar o patrimônio público".

5. Compreendo, igualmente, que o procedimento a ser adotado pelo prefeito sucessor encontra-se traçado no § 8º, art. 26-A, Lei 10.522/2002, segundo o qual "na impossibilidade de atender ao disposto no § 7º [apresentar a prestação de contas], deverão ser apresentadas ao concedente justificativas que demonstrem o impedimento de prestar contas e solicitação de instauração de tomada de contas especial."

6. Além disso, compartilho a preocupação do nobre revisor quanto ao fato de que o enunciado de súmula em exame poderia levar à crença de que o prefeito sucessor seria responsável por apresentar a prestação de contas de convênio celebrado pelo antecessor (em nome do município) tão somente quando o fim do prazo ocorresse no seu mandato.

7. É que, a rigor, e em atenção ao princípio da continuidade administrativa, o sucessor tem o dever de apresentar todas as prestações de contas de convênios celebrados pelo município que não foram prestadas no momento próprio, ainda que o referido prazo tenha se exaurido no mandato anterior.

8. Associo-me, assim, às conclusões do nobre revisor quanto à necessidade de que esta Corte de Contas, ao analisar os casos concretos, avalie a observância do princípio da continuidade administrativa e da proteção do patrimônio público, que impõe ao gestor sucessor o cumprimento de obrigações assumidas pelo antecessor, em nome do município.

9. Ainda assim, preocupa-me a realidade nas sucessões de titularidade das prefeituras brasileiras, onde a ocorrência de divergência partidária pode justificar o impedimento ao acesso dos documentos necessários à devida prestação de contas, ora por parte do antecessor, ora por parte do sucessor.

10. Dessa forma, parece-me, numa análise preliminar, que nem sempre será possível aferir se o prefeito sucessor tinha ou não conhecimento da falta de apresentação da prestação de contas cujos prazos se encerraram na gestão do prefeito antecessor, o que poderá dificultar eventual responsabilização do novo mandatário, quando o adimplemento da obrigação não tenha vencido durante sua gestão, ainda que justificado no cumprimento ao princípio da continuidade administrativa.

11. De qualquer modo, entendo que a questão suscitada pelo nobre revisor mereça uma análise mais detida desta Casa, preocupação essa que, se acatada por meus pares, pode sinalizar uma futura alteração na jurisprudência deste Tribunal acerca do assunto.

12. Entretanto, nesse momento, tal questão não pode ser levada em consideração para fins de revisão do texto do enunciado da súmula, posto que não respaldada em deliberações desta Casa.

13. Além disso, as preocupações do nobre revisor podem ser trabalhadas nos casos concretos, a partir do enfrentamento do tema pelas unidades técnicas desta Corte de Contas.

14. Corroboro, em essência, a sugestão do Min. Weder de Oliveira de encaminhamento de determinação à Segecex para que, no prazo de 120 dias, seja avaliada a pertinência de inclusão nos normativos da Casa de questão relacionada à responsabilização de gestores antecessores e sucessores pela não apresentação da devida prestação de contas relativa à aplicação de recursos federais, no bojo dos oportunos estudos de revisão e atualização das normas afetas ao processo de tomada de contas especial, considerando os fundamentos desta deliberação e a legislação pertinente.

15. Quanto à redação do enunciado em exame, corroboro o entendimento de que seu atual teor não guarda mais aderência aos dispositivos incluídos na Lei 10.522/2002, especialmente o art. 26-A, § 8º, e no art. 1º, § 3º, da Instrução Normativa TCU 56, de 5 de dezembro de 2007, por determinar ao prefeito sucessor a instauração de tomada de contas especial, atribuição essa atualmente da autoridade administrativa federal competente, motivo pelo qual optei por analisar as propostas de redação sugeridas ao longo da instrução processual.

16. Em relação à proposta apresentada pelo nobre relator, trago sugestão pontual no aprimoramento do texto, no sentido de suprimir a menção a dispositivo de lei, haja vista a intensa atividade legislativa no país, o que pode resultar na prematura desatualização do enunciado sumular em exame.

17. Quanto ao novo parágrafo incluído pelo nobre relator no texto do enunciado, louvo o cuidado evidenciado na tentativa de especificar a distinção da responsabilidade em função do momento de gestão dos recursos que deveriam ter suas contas prestadas.

18. Observo, entretanto, que o texto em questão se concentra em delimitar a responsabilidade pela apresentação da prestação de contas, objetivo do enunciado sumular, sem, contudo, adentrar na questão da imposição do débito, hipótese que será tratada caso a caso.

19. Em virtude da importância do tema, entendo que a questão possa ser tratada em processo específico, com vistas a avaliar a conveniência e oportunidade da elaboração de enunciado de súmula com esse teor.

20. Diante disso, apresento proposta alternativa de redação do enunciado sumular que contempla, a meu ver, a proposta sugerida pelo Min. Raimundo Carreiro, e as medidas alvitradas pelo Min. Weder de Oliveira, com o seguinte teor:

Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer no período de gestão do próprio mandatário sucessor, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público.

21. Dessa forma, a referida redação, a meu entender, reúne os aspectos fundamentais de todas as propostas apresentadas, com a inclusão no acórdão das seguintes determinações a unidades técnicas deste Tribunal:

(i) à Secretaria das Sessões que se manifeste, no prazo de 60 dias, acerca da conveniência e oportunidade de apresentar processo específico de criação de enunciado de súmula que trate da corresponsabilidade do prefeito sucessor sobre os débitos relacionados a recursos geridos integralmente por seu antecessor; e

(ii) à Secretaria-Geral de Controle Externo que, no prazo de 120 dias, se manifeste sobre a pertinência de inclusão nos normativos da Casa de questão relacionada à responsabilização de gestores antecessores e sucessores pela não apresentação da devida prestação de contas relativa à aplicação de recursos federais, no bojo dos oportunos estudos de revisão e atualização das normas afetas ao processo de tomada de contas especial, considerando os fundamentos desta deliberação e a legislação pertinente.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 5 de fevereiro de 2020.

VITAL DO RÊGO

Revisor

VOTO COMPLEMENTAR

Apresento este voto complementar para reafirmar a proposta de acórdão que apresentei a este Colegiado na sessão de 5/6/2019.

2. Na ocasião, exclui o processo de pauta e ordenei a análise da matéria pela Secex-TCE, em acolhimento a sugestão do Ministro-Substituto Weder de Oliveira, conforme despacho a seguir reproduzido:

"Em acolhimento a sugestão formulada pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira, revisor do feito nos termos do art. 112 do Regimento Interno deste Tribunal, EXCLUO o processo da pauta da Sessão Plenária de 5 de junho de 2019, com o fito de submeter a matéria à Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE), para que, em prazo não superior a 30 (trinta) dias, manifeste-se quanto aos eventuais reflexos dos §§ 7° a 9° do art 26-A da Lei 10.522/2002 (incluído pela Lei 12.810/2013), sobre o seguinte enunciado a ser proposto à Súmula-TCU 230:

Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer durante a gestão do novo mandatário, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar medidas visando ao resguardo do patrimônio público, sob pena de corresponsabilidade. A corresponsabilidade do prefeito sucessor não alcança débitos relacionados a recursos geridos integralmente por seu antecessor, sem prejuízo da sanção decorrente da omissão no dever de apresentação das contas.

2. Caso entenda necessário, a unidade técnica poderá propor ajustes ao referido texto, respeitando a premissa de que a súmula deve retratar a jurisprudência consolidada do Tribunal, hipótese em que deverá indicar os respectivos precedentes ou ratificar aqueles assinalados na minuta em anexo."

3. Assim, dando concretude à intenção de obter uma solução harmônica com as ideias sugeridas pelo Revisor nos diálogos que empreendemos, acolhi, com pequenos ajustes de forma, as propostas apresentadas pela Secex-TCE, cujo teor, em meu entender, contemplava as preocupações de S. Exa.

4. Reitero, de forma convicta, que a matéria de fundo versada na Súmula 230 é atualíssima e mantém, em sua plenitude, o efeito pedagógico e de segurança jurídica que se espera de um verbete sumular, que, só neste ano de 2019, já foi invocada em 36 (trinta e seis) acórdãos!

5. O texto aqui apresentado contempla as inovações da Lei 10.522/2002, com todas suas atualizações, e busca abarcar, de forma clara, todas as principais hipóteses que gravitam sobre a matéria.

6. Destaco, ainda, que a essência do texto que proponho ajusta-se aos modelos de instrução adotados pela Secex-TCE e ao próprio "Roteiro Para Instrução de Processos de Tomada de Contas Especial", publicado pela Secretaria-Geral de Controle Externo.

7. Pontuo, ademais, que as determinações sugeridas pelo Revisor no acórdão que propõe, embora compreenda que seus objetivos já estão contemplados no texto da Lei 10.522/2002, podem ser acolhidas por este Tribunal, sem prejuízo da atualização do texto sumular, que, repito, mantém-se plenamente atual e relevante à clareza jurisprudencial desta Corte de Contas.

8. Com essas ponderações, não vejo justo motivo para revogar a Súmula 230, como propõe o Revisor, e, portanto, mantenho o Acórdão que apresento a este Colegiado, reforçando que seu conteúdo reflete laboriosos esforços da área técnica deste Tribunal para a obtenção de um texto adequado à nossa realidade jurisprudencial.

9. Caso o Relator concorde com a proposta de atualização do texto sumular, acolho as medidas acessórias alvitradas por S. Exa. [Voto complementar apresentado na Sessão de 14/8/2019].

***

10. Em face das discussões havidas na Sessão de 5/2/2020, acolho as sugestões do terceiro revisor, o Ministro Vital do Rêgo, com um ajuste pontual no texto sumular proposto por S. Exa., que assim submeto ao Colegiado:

"Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer ou estiver vencido durante a gestão do novo mandatário, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar medidas visando ao resguardo do patrimônio público."

11. A inclusão da expressão "ou estiver vencido" harmoniza melhor a redação sumular às disposições do art. 26, §7º, da Lei 10.522/2002 (Lei do Cadin), verbis:

Art. 26 (...)

§ 7º Cabe ao prefeito e ao governador sucessores prestarem contas dos recursos provenientes de convênios, contratos de repasse e termos de parcerias firmados pelos seus antecessores. (Incluído pela Lei nº 12.810, de 2013).

12. Com se vê, esse dispositivo legal não restringe o dever de prestar contas apenas aos casos em que o vencimento do respectivo prazo ocorrer durante a gestão do sucessor, mas alcança também a hipótese em que esse prazo haja vencido na gestão do antecessor e cujas contas ainda estejam pendentes de apresentação ao longo do mandato do sucessor.

13. Trata-se de dicção igualmente amparada em nossa jurisprudência, o que torna pertinente sua inclusão no verbete de súmula. Isso é evidenciado nos seguintes exemplos extraídos da nossa base de dados de "jurisprudência selecionada":

No caso de omissão no dever de prestar contas, não cabe imputar débito ao gestor sucessor se a aplicação dos recursos transferidos, a vigência do convênio e o fim do prazo para prestação de contas tiverem ocorrido na gestão do antecessor. Contudo, o sucessor não se exime da responsabilidade de tomar providências judiciais no sentido de recompor o débito e de obter os documentos necessários à prestação de contas ou à instauração da tomada de contas especial, conforme o caso. [Acórdão 3.912/2016-Primeira Câmara | Relator: BRUNO DANTAS ÁREA: Responsabilidade | TEMA: Convênio | SUBTEMA: Gestor sucessor; grifei].

Não cabe a responsabilização do prefeito sucessor quando a aplicação integral dos recursos, a vigência e o termo final para prestação de contas do convênio tenham se dado na gestão do seu antecessor, restando-lhe, entretanto, as providências judiciais para a recomposição do erário e para a obtenção dos documentos necessários à prestação de contas e à instauração da tomada de contas especial, conforme o caso. [Acórdão 3779/2012-Segunda Câmara | Relator: AROLDO CEDRAZ ÁREA: Responsabilidade | TEMA: Convênio | SUBTEMA: Gestor sucessor; grifei].

Caso a aplicação dos recursos transferidos, a vigência do convênio e o fim do prazo para prestação de contas tenham ocorrido na gestão do antecessor, verificada a omissão no dever de prestar contas não cabe imputar débito ao gestor sucessor. Contudo, não se exime o sucessor da responsabilidade de tomar providências judiciais no sentido de recompor o prejuízo e de obter os documentos necessários à prestação de contas e à instauração da tomada de contas especial. A não adoção das medidas necessárias enseja a corresponsabilização do gestor sucessor com aplicação de multa. [Acórdão 2475/2015-Primeira Câmara | Relator: BRUNO DANTAS ÁREA: Responsabilidade | TEMA: Convênio | SUBTEMA: Gestor sucessor; grifei].

14. Em vista disso, fiz incluir esses acórdãos no rol de precedentes que suportam a redação ora proposta à Súmula 230, deste Tribunal.

15. Também acolho os encaminhamentos acessórios alvitrados pelo Ministro Vital do Rêgo, no sentido de provocar as unidades competentes da Secretaria desta Corte de Contas para estudos visando ao aperfeiçoamento da matéria.

Do exposto, voto por que seja aprovado o acórdão que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, 5 de fevereiro de 2020.

RAIMUNDO CARREIRO

Relator

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